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[차현진 칼럼] 금융위 ‘디지털금융 혁신방안’, 출발부터 틀렸다

by | 2020년 8월 10일 | 국제, 정책


코로나19 위기를 계기로 경제구조가 비대면 산업으로 급속하게 재편되고 있다. 한국에서도 이런 현상은 피할 수 없는 대세다. 그런 가운데 국내외에서 금융의 디지털화도 가속화되고 있다.

금융위원회는 지난달 26일 ‘디지털금융 종합혁신방안’을 발표했다. 국민의 경제·금융생활에서 편의와 안전성을 높이고 디지털뉴딜의 성공을 뒷받침하겠다는 취지다.
그런데 금융계 안에서 비판의 목소리가 들린다. 디지털금융은 금융과 IT가 복합된 분야일 뿐만 아니라 기존의 법률·제도와도 복잡하게 얽혀 있어서 의견조율이 대단히 중요하다. 그럼에도 금융위는 이 과정을 건너뛰었다는 것이다.
차현진 필자는 “금융위의 종합혁신방안이 오히려 혼란을 초래할 수 있다”고 진단한다. 필자는 한국은행 금융결제국장을 역임해 이 분야 전문가라고 할 수 있다.
그는 “금융위가 ‘지급-결제’의 개념을 혼동해 섣부른 오픈뱅킹을 추진하고 있다”고 말한다. 그럴 경우 금융전산망의 안전성과 안정성을 취약하게 만들 것을 걱정한다. 또한 금융결제원은 금융위가 아니라 법무부, 방통위의 감독을 받는 게 더 합리적이라고 주장한다.
요컨대 “금융위가 한국은행과 긴밀히 협조해 디지털금융의 혁신방안을 새로 짜야 한다”고 필자는 제안한다. [편집자]

#금융위, 지급-결제 개념 이해 못해
  전자금융거래법상 뜻밖 혼란 초래
#금융 분업주의 원칙 무시한 채
  오픈뱅킹 섣불리 추진하면 안돼 
#전산망 개방시 해킹·혼란 위험 커
  금융위, 금융결제원 감독은 월권
  디지털뉴딜 틈탄 조직이기주의
#은행법과 관련법률 충분히 고려 
  한은과 협조해 혁신안 다시 짜야 

“미 연준(Fed)에는 아마추어 경제학자들이 너무 많고, 이들이 연준의 위험요소입니다. 연준 실무자들의 머릿속은 설익은 아이디어와 난해한 관념들(half-thought-out ideas, and metaphysical notions)로 꽉 차 있습니다.”

미국에서 대공황이 시작되기 한 해 전인 1928년 의회 청문회에서 나온 증언이다. 역사상 최악의 비판을 들은 연준 직원들은 엄청난 모욕감을 느꼈다. 하지만 틀린 말은 아니었다. 대공황이 시작되자 연준은 우왕좌왕 하면서 제대로 대처하지 못했다. 설익은 아이디어와 난해한 관념으로 현실을 마주했기 때문이다.

필자는 지금, 금융위원회를 향해서 똑같은 비판을 하지 않을 수 없다. 며칠 전 금융위원회는 ‘4차산업혁명 시대의 디지털금융 종합혁신방안’을 발표했다. 디지털금융의 혁신과 안정을 위해서 전자금융거래법을 전면 개편하겠다는 내용이다.
그런데 그 계획은 설익은 아이디어와 난해한 관념들로 가득하다. 논리의 비약이 심하고, 은행법 등 다른 법률과의 관계를 충분히 고려하지 않았다. 법무부의 소관 사항인데 번지수를 잘못 찾은 것도 있다.

이 글에서는 “디지털 금융종합혁신방안”의 문제점과 대안을 제시하고자 한다. 이를 위해 일반인들이 생소한 지급결제의 기본개념부터 소개한다. 결론부터 말하자면, 지급결제제도의 중심은 중앙은행이라는 점을 잊지 말아야 한다.

지급결제는 돈의 택배

요즘엔 간단한 종이 서류부터 신선식품, 인화물질, 그리고 대형 가전제품에 이르기까지 택배회사가 운반하지 않는 것이 없다. 유일하게 배달하지 않는 것은 돈, 즉 현찰이다. 현찰은 제3자가 오토바이나 자동차로 배달하지 않는다.
왜 그럴까? 은행이 있기 때문이다. 인터넷 쇼핑을 위해서 멀리 떨어진 사람에게 돈을 보낼 필요가 있을 때는 스마트폰이나 컴퓨터로 거래은행을 연결해 예금의 인출·송금을 지시한다. 신용카드를 쓰기도 하는데, 이때는 신용카드사가 판매자(공급자)의 은행 예금계좌에 먼저 돈을 입금하고, 나중에 구매자(소비자)에게 대금을 청구한다.

그러면, 은행들은 최종적으로 돈을 운반할까? 아니다. 돈을 운반하는 대신 미리 중앙은행에 예금(지급준비금)을 쌓아 놓고, 은행들끼리 컴퓨터망을 통해 지급준비금을 주고받는다. 오토바이와 자동차가 전산망보다 빠를 수는 없으므로 ‘돈의 택배’에서는 택배회사가 은행의 경쟁상대가 될 수 없다.
금융계에서는 ‘돈의 택배’를 지급결제라고 한다. 지급결제업은 장치산업(예: 석유화학)이자 망(網)산업(예: 철도)이다. 우선 지급준비금이 있어야 하고, 컴퓨터망을 통해 전국의 수많은 은행 점포들이 하나도 빠지지 않고 연결돼 있어야 한다. 그러므로 중앙은행, 상업은행, 통신장비, 각종 증빙(어음, 수표, 신용카드 매출전표) 및 법률 등 많은 것이 관계된다. 그것들을 통틀어 지급결제제도라고 한다.

지급결제제도 중에서 법적 인프라는 법무부(어음법, 수표법), 금융위원회(각종 금융관련 법) 등이 담당한다. 반면 물적 인프라, 즉 지급준비금과 전산시스템은 중앙은행이 관리한다.
중앙은행은 지급결제제도와 불가분의 관계에 있다. 역사적으로 보면, 16세기 후반 유럽의 상인들이 ‘돈의 택배’를 쉽게 하려고 지급준비금 관리기관을 설립했다. 화폐 발행도, 대출도, 금리조절도 하지 않았던 그 기관이 오늘날 어음교환소와 중앙은행의 효시다.(예컨대 이탈리아의 리알토은행)

미 연준은 그 이름에 아예 ‘지급준비금(Reserve)’이란 단어를 포함시켜 그 옛날의 기억을 떠올리게 한다. 지급준비금과 중앙은행이 빠진 지급결제제도는 비행기 없는 공군, 약 없는 약국과 마찬가지로 공허하다.
지급결제제도에는 국제적 표준이 필요하다. 그것은 국제결제은행(BIS)의 지급결제위원회(CPMI)가 정한다. 여기에는 각국의 행정부처가 아닌 중앙은행이 참가하고, 2018년에 필자가 아시아 지역회의에서 의장을 맡은 적이 있다.

바로 이것이다. 각국의 금융제도와 금융감독체계가 어떻든, 그리고 어떤 통신수단을 사용하든, 중앙은행과 지급준비금이 지급준비제도를 존립케 하는 뿌리다. 그런데 금융위원회는 그런 기초적인 사실들을 모르는 듯하다.

지급과 결제를 구분해야 혼란이 없어

“결제 도와드리겠습니다.”
가게나 음식점에서 돈을 내고 나오려 할 때 종업원한테 듣는 말이다. 정확하게 따지면 틀린 말이다. 이 땐 “지급을 도와 드리겠습니다”고 말해야 정확하다. 음식점 종업원은 결제를 도와줄 수도, 도울 이유도 없다.

지급(payment)은 계약 당사자가 현찰로써 금전채무를 갚거나 신용카드·수표·어음 등의 수단(지급수단)을 통해 채무이행 의사를 표시하는 것을 말한다. 채무이행 의사를 밝힌 지급수단들은 일단 은행으로 흘러간다. 그것을 받은 은행은 다른 은행들과 주고받을 금액을 확인한 뒤 청산(clearing)하고 지급준비금을 주고받는다.
그 과정이 끝나면, 채무자(소비자), 채권자(판매자)의 예금잔액이 조정되어 마치 당사자들이 현찰을 주고받은 것 같은 효과가 발생한다. 이를 결제(settlement)라고 한다. 금전채무가 완전히 해결(settle)되었다는 뜻이다.

쉽게 말해서 지급은 채무 당사자가 하는 일이고, 결제는 채권자·채무자의 거래은행이 하는 일이다. 지급에는 리스크가 따르지 않는다. 따라서 ‘지급 리스크’라는 말은 없다. 반면, 결제에는 리스크가 따른다. 지급과 결제 사이에 약간의 신용위험이 수반되기 때문이다.

금융기관에게는 결제 리스크(settlement risk)가 굉장히 중요한 문제다. 반면, 일반인들에게는 별로 중요하지 않다. 일반인들은 지급만 잘하면 된다. 그래서 우리나라 민법에서 ‘지급’이라는 말은 60번이나 나오지만, ‘결제’란 말은 눈을 씻고 찾아봐도 나오지 않는다. 상법에서는 그 빈도가 171대 0이다.

전자금융거래법은 총체적 실패

2000년대 들어 지급결제 분야가 세분화되면서 국제적으로 그 개념을 법률로써 다루기 시작했다. 하지만 우리나라는 별로 성공하지 못했다. 지급-결제의 차이에 대한 이해가 크게 부족해서 많은 법률에서 혼란을 일으키고 있다. 금융위원회가 담당하는 전자금융거래법이 그 예다.

선불카드(교통카드)와 후불카드(신용카드) 등 플라스틱 카드를 통틀어 지급수단(payment instrument)이라 한다. 그런데 금융위원회는 플라스틱 카드와 관련된 사업에 ‘결제’라는 말을 붙이고 있다.

아파트관리비 지로영수증을 발급하거나 인터넷 쇼핑을 위해서 신용카드 정보를 관리하는 IT업체들도 결제와는 아무 상관이 없다. 이들 사업자는 현금을 한 푼도 만지지 않는다.
그러므로 이들의 사업을 ‘결제대행업’이라고 하는 것은 가당치 않다. 기껏해야 ‘지급’을 대행하거나 보조하는 것에 불과하다. 전자금융거래법이 이처럼 어수선하게 만들어져 있으니, 거기에서 출발하는 디지털금융은 더욱 혼란스러울 수밖에 없다.

금융위가 담당하는 자본시장법도 사정은 비슷하다. 그 법에서는 ‘자금이체’라는 비전문 용어를 쓰는데, 자금이체는 송금(지급 지시)을 의미한다. 송금은 개인, 기업도 하는 일이어서 그것이 증권사의 독립된 업무는 될 수 없다. 이것은 마치 모든 회사들이 업무를 마친 뒤 수행하는 마감과 결산을 증권사만의 독립된 업무라고 하는 것과 다르지 않다. 주객전도가 이만저만 아니다.

한 마디로 말해서 금융위원회는 지급-결제에 대한 정확한 개념을 갖고 있지 못한 것 같다. 그런 상태에서 발표한 ‘디지털금융 종합혁신방안’은 국민들에게 혼란과 불안을 던진다. 다른 산업과의 관계를 전혀 고려하지 않고 있다.
그 방안에 따르면 금융위원회는 장차 ‘글로벌 수준의 디지털 금융서비스를 제공하는 플랫폼 사업자(종합지급결제사업자)’를 인가할 예정이다. 이 사업자는 자금이체업, 대금결제업, 결제대행업 등 모든 전자금융업을 할 수 있다.

그런데 그런 일을 하는 기관은 이미 넘치게 존재한다. 바로 은행이다. 현재 은행들은 고객의 예금과 지급준비금을 통해 ‘하나의 금융 플랫폼을 통해 간편결제, 송금 외에도 계좌를 기반으로 한 다양한 디지털 금융서비스’를 원스톱(one-stop)으로 제공한다. 금융위원회가 지금 구상하는 사업 그대로다.

그렇다면, 정부는 자본금 200억 원짜리 영세 은행을 신설하겠다는 말인가? 아니면, 제2금융권 금융회사나 IT업체에게 은행업 겸업을 허용하겠다는 것인가? 어느 쪽이건 대단한 금융계 전반의 논쟁거리가 되기에 충분하다.
금융위원회는 ‘종합지급결제사업자’의 예로서 영국과 싱가포르 등의 기관(payment institution)을 소개했다. 하지만 이들 기관은 지급상 편의를 제공하는 기관이지, 결제와는 아무 상관이 없다. 그 정도의 회사는 국내에도 이미 많다. (예컨대 전자화폐업자 등)
민망한 말이지만, 금융위 실무자들의 머릿속은 설익은 아이디어와 난해한 관념으로 꽉 차 있는 것 같다.

지급결제제도 발전, 한은법을 활용해야

디지털금융과 전자금융거래에 몰입하는 과정에서 금융위 실무자들이 크게 놓치고 있는 부분이 있다. 바로 금융시스템의 기본 구조다. 전기시스템으로 치자면, 직류냐 교류냐 하는 문제라고 할 수 있다.

금융위가 참고한 영국·싱가포르의 사례는 그 나라들이 겸업주의를 택하고 있어서 은행, 증권, 보험업의 구분이 느슨하다. 즉 지급(개인, 일반기업)과 결제(은행)의 주체가 확연히 구분되지 않는 것이다.
이런 나라에서는 오픈뱅킹을 추진하기도 쉽다. 은행 간 전산망에 IT업체 등 일반 기업의 접속을 너그럽게 허용하는 것이다.
반면, 한국과 미국은 분업주의를 택하고 있어서 은행, 증권, 보험사의 업무영역 구분이 매우 엄격하다. 우리나라에서는 지급준비의무가 있는 은행만 결제업무를 수행할 수 있다. (저축은행 등 다른 금융기관들은 은행의 예금주로서 거래은행에게 결제를 의뢰한다)

그러므로 한국과 미국의 오픈뱅킹에는 장애가 많을 수밖에 없다. 우리나라에서 은행 간 결제시스템에 IT업체가 접속하는 것은 사실상 불가능하다. 예컨대 증권사만 참가하는 증권거래소 거래시스템에 보험사·저축은행이 접속해 별도로 매매주문을 내려는 것과 다르지 않다. 이해관계가 복잡하게 얽힌다.

그런데 금융위는 엉뚱하게 접근한다. 오픈뱅킹의 활성화를 내걸면서 “금융결제원의 역할과 책임을 명확히 하여 결제 안정성을 확보하겠다”고 한다. 우리나라의 분업주의 원칙은 제쳐놓은 채, 금융결제원의 지배구조와 사업모델을 타깃으로 삼아서 이를 폐쇄적이라고 탓하는 것이다.
금융결제원은 지급-결제의 중간과정인 청산작업을 보조하는 기관이다. 지급과 결제의 개념도 제대로 구분하지 못하는 금융위가 갑자기 청산을 문제 삼는 것은 논리의 비약이다.

게다가 앞뒤도 맞지 않는다. 고도의 보안성이 유지되어야 할 은행 간 전산망이 개방되면, 안전성과 안정성은 오히려 취약해진다. 2016년 방글라데시 중앙은행은 전산망을 해킹당해서 8000만 달러가 넘는 외환보유액을 잃었는데, 만일 전산망이 폐쇄적이었다면 발생할 수 없는 사건이었다.

오픈뱅킹으로 인해 문제가 생길 경우 일차적인 타격을 입는 것은 금융위원회가 아니다. 지급준비금을 관리하는 한국은행이다. 그러면 국내에서 금융결제원을 이끌어 오픈뱅킹을 추진할 기관은 어디일까?

오픈뱅킹의 핵심이 될 금융결제원은 1986년 한국은행 주도로 설립된 기관이다. 한국은행이 상업은행들에게 거액의 설비투자를 하자고 설득했고, 스스로도 상당액을 투자했다. 그 결과 우리나라는 개인들의 소액지급이 24시간 즉각 처리되는 시스템(소액신속지급시스템)을 전 세계에서 가장 빨리 도입했다. 한국은행은 현재도 금융결제원 운영경비의 일부를 매년 부담하고 있다. 보안성에 대해서도 물론 철저하게 감시한다.

그러므로 금융위원회가 금융결제원(사원총회 의장은 한은 총재)을 감독하겠다는 것은 굉장히 염치없는 발상이다. 시장 바닥의 장사치도 그런 일은 하지 않는다.
금융결제원 정관에 나와 있듯이 이 기관의 첫 번째 기능은 어음교환소 역할이다. 어음교환소는 법무부장관(어음법 제83조)이 지정한다. 금융결제원의 두 번째 기능은 은행들 사이에서 지급지시에 관한 메시지를 유통하는 것이다. 이 기관의 영문 명칭에 ‘Telecommunication’이라는 말이 들어가는데, 이는 통신사라는 뜻이다. 국내 산업분류로는 금융업자가 아닌 사업지원사업자에 해당한다.

만약 금융결제원에 대한 감독기관이 필요하다면, 이는 금융위원회가 아닌 법무부(어음교환소 지정)나 방송통신위원회(통신사 설립허가)가 되어야 한다.
금융업자도 아닌 통신사를 금융위원회가 감독하는 것은 황당하다. 참고로 금융전문 통신사 중에서 가장 큰 것은 SWIFT사(네덜란드 소재)다. 이 회사는 전 세계를 상대로 영업하지만, 어떤 나라에서도 금융감독당국의 규제를 받지 않는다. 우리 금융위원회가 SWIFT사의 국내영업을 모른 척하고 금융결제원만 감독한다면, 이거야말로 틀림없는 역차별이다.

금융위원회는 전자금융거래법 등을 다루기에 앞서 지급-결제에 관한 기본원리와 개념부터 차근차근 점검해야 한다. 우선 한국은행과의 관계를 잘 정립해야 한다. 나아가 은행법 등 다른 법률에서의 개념들과도 충돌을 피해야 한다.

단언컨대, 이번에 발표된 ‘디지털금융 종합혁신방안’은 아마추어의 습작 수준에 불과하다. 문재인 정부가 추진하는 ‘디지털 뉴딜’이라는 화두를 이용해서 자기 조직의 힘만 키우겠다는 뜻으로 읽힌다.
지급결제제도를 굳이 법률로써 정비하려면, 지급결제제도의 물적 인프라(지급준비금)를 다루는 한국은행법을 정비하는 것이 가장 자연스럽다. 한국은행법에서도 금융결제원은 얼마든지 다룰 수 있다. 그런 점에서 국회 기획재정위원회와 기획재정부가 나서야 할 것이다.

#덧
90년 전 미 연준은 ‘아마추어’, ‘설익은 아이디어’, ‘난해한 관념’ 등 듣기 민망한 비판을 받았다. 그런 혹독한 비판에 자극 받아 연준은 전 세계에서 가장 실력을 인정받는 중앙은행(감독기관)이 되었다. 금융위도 이번 일을 계기로 연준 못지않은 훌륭한 감독기관으로 발전하기를 기대한다.


차현진 필자

금융전문가. 서울대와 미국 펜실베이니아대학(유펜) 와튼스쿨에서 공부했다. 대통령비서실, 미주개발은행(IDB)과 한국은행 워싱턴사무소장, 기획협력국장, 금융결제국장, 부산본부장을 거쳤다. 저서로는 <애고니스트의 중앙은행론>, <숫자 없는 경제학>, <금융오디세이>, <중앙은행 별곡>, <법으로 본 한국은행>이 있다.

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