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최근편집 2020. 05-28. 13:07

[송미령 칼럼] 한국형 농촌 뉴딜과 농촌 유토피아를 위한 제언 네 가지

by | 2020년 5월 15일 | 기획, 정책

코로나19 위기를 극복하기 위해 ‘한국형 뉴딜’이 발 빠르게 추진되고 있다. SOC와 디지털 분야에 이어 환경·에너지 분야를 포함하는‘그린 뉴딜’도 추가될 전망이다. 문재인 대통령이 13일 4개 부처에 지시를 내리면서 환경부는 물론 산업통상자원부, 중소벤처기업부, 국토교통부의 움직임이 바빠졌다.
<피렌체의 식탁>은 ‘그린 뉴딜’과 관련해 농촌·농업 부흥프로젝트를 제안한다. 농업은 GDP 비중이 2~3%에 불과하지만 매년 정부 예산 중 15조원 안팎이 투입된다. 게다가 환경, 일자리, 균형발전, 식량주권, 삶의 질과 관련해 갈수록 그 중요성이 커지고 있다. 그런 가운데 베이버 부머(1955~1974년생) 세대의 은퇴가 본격화돼 장차 노년복지와도 밀접한 연관이 있다. 향후 20년간 65세 이상 인구는 813만 명에서 1722만 명으로 늘어날 전망이다. 반면 농촌 인구는 고령화와 수도권 집중의 물결을 못 이겨 ‘지방 소멸’이란 말까지 나온다.
베이비 부머 세대 중 30%가량은 귀농·귀촌에 관심을 갖고 있다. 산업화·민주화를 경험한 이 세대는 향후 농촌·농업 부흥을 이끌 인적, 물적 잠재력을 갖고 있다. 현실적으로 농촌·농업 부흥을 이끌 ‘마지막 세대’가 베이비 부머라는 얘기도 나온다. 보건의료 전문가들은 코로나19 위기와 같은 팬데믹에 대응하려면 인구의 집중 및 이동성을 낮춰야 한다고 제언한다. ‘한국형 뉴딜’뿐만 아니라 국민건강권 차원에서도 농촌·농업 부흥 프로젝트를 진지하게 고민할 시점이다. [편집자]

#삶의 양식 변화와 농촌 수요 확대
 저밀도 경제와 사회적 경제의 활력
#귀농·귀촌인의 욕구는 다양하다
 정부 정책은 귀농 지원에만 편중
#버킷리스트, 농촌 유토피아를 위해
①다양한 형태의 거주 욕구 지원
②일자리 창출 위한 공격적 투자
③농촌 유산, 농업환경 보전을 장려
④都農 상생 위한 ‘관계 인구’ 확대

한국은 눈부신 경제성장에도 불구하고 2017년 기준으로, OECD 국가별 삶의 질 지수(the Better Life Index)에서 38개 국가 중 29위에 그쳤다. 그만큼 삶의 질이 낮은 수준에 머무르고 있다. 여기에 저출산·고령화 현상이 심화되면서 국가 존립 기반조차 위협 받는 상황이다.

저출산·고령화의 영향은 도시보다는 농촌이 더 크게 받고 있다. 일각에선 인구 공동화로 인해 지방이 소멸될 가능성까지 제기되는 가운데, 농촌 정주(定住) 기반과 서비스 여건 등이 취약해 장래의 농촌 정주 인구는 더욱 줄어들 것이라고 걱정한다.
경제개발이 시작된 이후 오랜 세월 이촌향도(離村向都) 흐름이 이어진 결과, 농촌에 젊은 사람들이 줄어든 반면, 도시는 도시대로 인구 집중에 따른 비정상적인 집값 상승과 교통 혼잡, 실업·빈곤 등의 문제에 직면하고 있다.

삶의 양식 변화와 농촌 수요 확대

인구 피라미드에서 가장 두터운 층을 차지하는 연령대인 장·노년 세대, 그리고 청년 세대 등 각 세대별로 우리 국민들은 행복한 삶을 위한 다양한 기대와 욕구가 상존하는데, 이것은 위에서 말한 도시·농촌 문제와도 맞닿아 있다.

도시에 거주하는 장·노년 세대 및 청년 세대는 새로운 공동체적 삶과 보람 있는 일자리, 쾌적한 정주 환경 등을 욕구하고 있으나 정작 현실은 만족스럽지 못하다. 반면에 농촌은 새로운 삶터·일터·쉼터, 공동체의 터가 될 수 있는 잠재력을 지니고 있음에도 활동적 인구가 부족해 지속가능성을 염려할 만큼 활력을 잃어가고 있다. 그렇다면 농촌을 무대로 다양한 사람들의 다양한 행복 욕구를 충족하도록 함으로써 도시와 농촌이 각기 당면한 문제를 완화할 수 있다는 기대를 해볼 수 있다.

최근 들어 귀농·귀촌의 꾸준한 증가, 사회적 경제 확장, 워라밸(work-life balance) 추구와 함께, 절반은 농(農)과 관련된 일을 하되 절반은 자신이 원하는 취미, 예술, 자원봉사 활동 등과 관련된 일을 하며 살아가는 이른바 반농반X(半農半X)의 생활양식을 원하는 사람이 늘어나고 있다. 이러한 사회적 변화는 농촌이 새로운 도전 공간으로 떠오를 가능성을 보여준다.

국가적으로나 사회적으로나 이 변화의 길목에서 내·외부 역량을 결집함으로써 농촌이 국민 각자의 삶의 질과 행복을 높이는 공간, 즉 유토피아로 거듭날 수 있도록 발상을 바꿔야 한다. 이는 농촌의 지속가능성을 담보하는 계기가 될 수 있다.

이도향촌과 농촌 순유입 인구 증가

삶의 양식이 변화하고 있음을 확인할 수 있는 첫 번째 상징은 2000년대 중반 이후 한국의 인구 이동에 있어 이도향촌(離都向村) 비율이 증가하면서 농촌으로의 순유입 인구가 꾸준히 증가하고 있다는 점이다.

최근 귀촌 인구 중에서는 20∼30대가 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 젊은 층은 직업·교육을, 장·노년층은 주택을 목적으로 이주하는 비율이 상대적으로 높아 도시 문제와 연관성이 있음을 시사한다. 특히 농촌 이주 인구 중에서 경기도 및 비(非)수도권 광역시(세종시 포함)의 인구가 차지하는 비율이 전체 귀촌 인구의 약 3분의 2를 차지할 정도다.

귀촌 인구의 전출지-전입지를 보면, 이들은 대체로 멀리 떨어진 곳보다는 기존 거주지 인근의 농촌으로 이주하는 경향이 우세하다. 이는 직장 입지 변화, 주거비 절감 등을 목적으로 하기 때문이다. 또한 장·노년층이 주택 목적으로 인해 농촌 전입 비율이 높다는 것은 은퇴 연령층이 대도시에 계속 거주하는 데 높은 집값이 걸림돌이 된다는 것을 시사한다.

귀농·귀촌인의 욕구는 다양하다

일반적인 향촌 이동이 아닌 좁은 의미의 귀농·귀촌 이동의 경우, 농업 목적 외에도 공동체나 생태적 가치 추구 등의 다양한 이유가 있다. 따라서 귀농·귀촌의 영향으로 장래 농촌 지역사회가 변화할 가능성도 높아지고 있다.

대졸 이상의 고학력층은 은퇴 후 여가나 생태·공동체 가치를 위해 농촌으로 이주하는 비율이 상대적으로 높다. 농업 분야에 종사하는 귀농인의 경우에도 이주 초기에는 농업에만 전념하기보다는 다양한 비(非)농업 분야의 경제활동을 수행하는 비율이 높아서 귀농·귀촌의 증가가 지역경제에 미칠 영향이 확대될 수 있다. 특히 농촌 이주 시점이 1~2년 미만(2014년 기준)인 귀농·귀촌인의 경우 농업에만 종사하는 비율이 33%에 불과하고, 나머지는 다양한 농외소득 활동에 종사한다.

귀농·귀촌인은 여러 분야의 전문지식과 경험을 바탕으로 농촌 지역사회의 활성화에 필요한 인적 자원이 될 수 있다. 실제로 최근의 농촌 활성화 사례 중 귀농·귀촌인이 리더 역할을 하는 경우가 많다.

그러나 귀농·귀촌이 도시-농촌 문제의 완화, 청년 및 장·노년 세대의 행복 욕구 실현 등에 긍정적 영향을 미칠 수도 있지만, 아직은 기존 주민과 갈등을 빚는 등 부정적 측면도 상존한다.
한국농촌경제연구원의 사례조사 결과, 소득 감소나 열악한 생활기반 문제 말고도 마을 주민과의 갈등 등의 이유로 농촌 정착에 실패하고 도시로 재이주하는 귀농·귀촌인이 적지 않다. 또한 2014, 2016, 2018년에 걸친 귀농‧귀촌인 패널 추적조사 결과, 각종 지역사회 및 공동체 활동에 참여하는 귀농‧귀촌인 비율이 2014년, 2016년과 대비할 때 2018년에는 줄어드는 경향이 나타났다. 마을 주민과의 왕래 횟수도 연도별로 감소 추세를 보였다.

정부 정책은 귀농 지원에만 편중

귀농·귀촌인의 농촌 정착을 돕고 시행착오를 줄이려면 영농 지원 외에 다양한 유형의 정책 수단이 필요하지만, 지금까지 중앙정부와 지자체의 시책은 대체로 귀농 지원에만 집중되어 귀농·귀촌인의 다양한 정책 수요를 충족하는 데 한계가 있었다.

특히 농촌 인구를 늘리기 위한 초기 정착 지원 및 숙소·주택 등 물리적 인프라 구축을 지원하는 데 초점을 맞춘 결과, 귀농·귀촌인의 일자리 등과 관련된 완전한 지역사회 정착 프로그램이 충분하지 않았다. 2018년 귀농·귀촌인 조사결과, 농업 외에 다양한 일자리·소득활동에 대한 지원이 필요하다는 응답이 3위로 나타났는데, 실제 이러한 지원을 받았다는 응답자 비율은 3% 수준(16개 조사 항목 중 15위)에 불과한 것으로 파악되었다.

농촌 이주 초기에 도움이 되는 귀농·귀촌인 모임 외에도 지속적으로 이주민들이 지역사회에서 활동할 수 있는 조직과 공간 등을 마련하는 게 필요하지만, 전국적으로 관련 사업을 추진하는 시·도는 소수에 불과하다.

저밀도 경제와 사회적 경제의 활력

두 번째로 주목할 변화는 저밀도 경제(low density economy)의 발견, 사회적 경제의 성장과 함께 농촌에서 새로운 경제 활력을 모색하는 움직임이 일고 있다는 점이다. 과거에 집적 경제, 규모의 경제 논리에서는 주목받지 못하던 농촌이 새로운 성장 동력으로 주목되는 것이다.

특히 유럽연합(EU) 및 북미 지역에서는 저밀도 상태인 농촌이 국가 경제에 이바지하는 바가 크다는 연구결과를 바탕으로 저밀도 경제를 육성하려는 다양한 정책을 시도하고 있다. 한국의 경우에도 농촌 지역이 국가 경제에서 중요한 역할을 수행하고 있다는 다양한 수치가 발견되고 있다. 한 예로, 농촌의 총(總) 일자리 수는 도시에 비해 약 3분의 1 정도로 총 규모는 작지만 15세 이상 인구에 대비한 일자리 수 측면에서는 도시 지역에 비해 약 0.36명 더 높다.

또한 최근 10여 년간 농촌의 사업체 규모도 계속 커져 사업체당 평균 종사자 수도 도시와 큰 차이가 없을 정도로 성장했다. 특히, 농촌의 상용 종사자 비율은 68%로 도시의 63.5%에 비해 더 높게 나타나 고용 측면에서도 농촌이 더 안정적이라고 할 수 있다. 무엇보다, 대표적인 농촌 지역인 군(郡) 지역은 인구 감소에도 불구하고 지역 내 총생산(GRDP)이 성장한 군(郡)이 82개 중 절반을 넘는 46개에 달하고 있다.

농촌에서는 사회적 경제 조직도 빠르게 증가하며 시장경제 부문에서 해결하지 못하는 다양한 문제들을 해결하고 있다. 현재 농촌 지역에는 약 5000개의 사회적 경제 조직이 존재하는 것으로 추정되는데, 마을기업이나 농촌공동체회사 같은 사회적 경제 조직은 주민들의 끈끈한 유대 관계를 바탕으로 지역사회의 유·무형 자원을 활용해 자신들이 필요로 하는 안정적인 일자리와 소득을 창출하고 있다. 그런 측면에서 농촌의 내생적인 새로운 활력이 증대하고 있다고 볼 수 있다.

도시 생활 벗어나 힐링 공간으로 각광

마지막으로, 최근 도시의 혼잡한 생활을 벗어나 산과 들이 있는 농촌에서 다양한 식재료를 자급자족하는 내용의 TV 프로그램과 영화 등이 인기를 얻고 있다. 이러한 추세를 반영하듯 바쁜 일상 속에서 도시를 탈출하여 힐링을 추구하려는 농촌 관광 및 여가·휴양의 수요가 늘고 있다. 이들이 농촌을 방문하는 이유를 살펴보면, 농촌진흥청의 조사 결과 ▲휴식·휴양(23.6%) ▲자연명승·풍경 감상(22.7%) ▲지역 음식·맛집 체험(18.9%) ▲지역축제 참가(4.5%) ▲농특산물 구매(4.0%) ▲농촌생활문화 체험(3.2%) 순으로 나타난다. 농촌이 도시민을 위한 힐링 장소로 떠올랐다고 할 수 있다. 특히 응답자 중 재방문 의향을 표명한 사람이 75.4%이고, 농촌 관광·여행에 대한 만족도가 78.3점으로 나타나 앞으로도 농촌의 쉼터 역할이 중요할 것으로 예상된다.

한국농촌경제연구원의 2019년 조사 결과에 의하면, 우리 국민이 삶 속에서 가장 하고 싶은 버킷리스트는 ‘여행’으로 나타났다. 그 뒤를 이어 ▲자연에서 자급자족하기 ▲농촌에 거주하며 농사 및 여가활동 ▲지역사회 자원봉사 활동 등이 꼽혔다.
이 조사에 응답한 도시민 중 37.1%는 5년 이내에 자신의 버킷리스트를 실제로 추진할 계획을 갖고 있었다. 5년 이내에 버킷리스트를 추진하려는 850명의 도시민 중 ▲정보 습득 ▲저축 및 투자 ▲기술교육 등의 학습 ▲적당한 장소 물색 등을 통해 구체적 준비를 하는 이는 711명(83.6%)에 달했다. 이 가운데 44.9%는 농촌에서 버킷리스트를 실현하고 싶어 했다.

버킷리스트 실현과 농촌 유토피아를 위해

만 19세 이상인 도시민 중 5년 이내 농촌에서 버킷리스트를 실천하기 위해 현재 한 가지라도 준비하는 도시민은 전국적으로 약 486만 명에 달하는 것으로 추정된다. 또한 농촌에서 1년 안에 버킷리스트를 실행하기 위해 두 가지 이상을 준비하는 가장 적극적인 도시민도 약 69만 명에 달한다. 한 가지 항목이라도 준비하는 사람을 모두 합치면 1년 안에 농촌에서 버킷리스트를 실천하겠다는 도시민은 모두 113만 명인 것으로 집계된다.

많은 도시민이 농촌에서 버킷리스트를 실현하고 싶은 이유로는 ▲대체로 좋은 자연환경 ▲농촌에 여유로운 삶이 있을 것이란 기대를 꼽았다. 반면 농촌에서 버킷리스트를 실현하고 싶지 않은 이유로는 ▲열악한 생활환경(29.5%) ▲열악한 문화 여건(17.9%) ▲열악한 의료 환경(14.2%) 등으로 나타났다.

농촌 인프라, 효율성만 따지면 개선 어렵다

한국이 행복한 포용사회로 진입하려면 국민들의 꿈을 실현해줄 수 있는 섬세한 배려가 필요한데, 농촌 지역은 이에 대한 대안을 제공할 수 있는 핵심 공간으로서의 수요와 잠재력이 충분하다. 하지만 각종 조사에서도 나타나듯 아직은 농촌의 객관적인 정주 여건이 도시보다 상대적으로 뒤떨어지고, 농촌 생활환경에 대한 불만과 두려움이 높은 편이다. 국민 행복과 균형발전 차원에서 농촌을 본격 개발하려면 다양한 방안을 실천해야 한다. 농촌 지역엔 인구가 적어 효율성에만 기반을 둘 경우 민간 자본뿐만 아니라 공공 재원도 쉽게 투입될 수 없다. 그러면 열악한 서비스 인프라를 개선하기 어려워진다.

기존의 지역 정책은 농촌의 불리함을 개선하는 쪽으로 확장되고 있으나 아직 선진국의 농촌정책 투자 수준에는 미치지 못한다. 국민들의 수요에 응답하는 농촌 유토피아 구현을 위해 농촌정책 차원의 투자는 지속되어야 한다. 여기에 더해 도시민의 다양한 방식의 농촌 거주 지원, 일자리 연계, 농촌다운 환경 보전 등을 위해 몇 가지 과제를 제안하면 다음과 같다.

①다양한 형태의 거주 욕구 지원

첫째, 앞으로 더욱 증가할 것으로 예상되는 도시민의 농촌 거주 요구를 체계적으로 뒷받침해야 한다. 이를 위해 ▲한국형 농촌 스테이 체인 구축 ▲도시민 주거 공간 조성 ▲다(多)지역 거주 지원책 도입이 필요하다.
민간기업, 공기업, 지자체, 마을 단위 주민조합 등이 투자·운영 주체로 참여하는 방식으로, 농촌형 레지던스 체인(가칭 ‘마을 스테이’)을 구축해 도시민의 농촌 살아보기 체험을 지원함으로써 러시아의 다차, 독일의 클라인가르텐 같은 한국형 모델을 추진해 나갈 수 있다. 또한 도시민의 다(多)지역 거주를 지원하는 제도 정비 차원에서 일정 기간을 거주할 경우 비수도권의 열악한 농촌 지역에 있는 주택에 대해선 양도세 및 보유세 적용을 제외하는 것도 고려할 수 있다.

②일자리 창출 위한 공격적 투자

둘째, 농촌 뉴딜 차원에서 일자리 창출을 위한 정책적 투자가 보다 공격적으로 이루어져야 한다. 특히 ▲창조적 일자리 계층과 청년층 취업·창업 활동 ▲귀농·귀촌인의 영농기반 구축 ▲푸드플랜 및 지역사회 서비스 공급과 관련한 농촌형·지역순환형 일자리 확대가 필요하다. 이를 위해 농·산·어촌 형 신서비스산업과 신직업군 육성, 유휴시설의 창업공간 활용 확대, 일자리 중개 시스템(지역별 일자리 중간지원조직 연대) 혁신, 지역단위 농지은행 운영 내실화 등이 필요하다.

③농촌 유산, 농업환경 보전을 장려

셋째, 농촌다운 환경 보전을 위해 주민들의 농촌 유산 자원 발굴·보전 활동 지원, 농업환경보전 프로그램 확산이 필요하다. 국가적으로 중요한 농어업 유산 등 가치 있는 농촌 자원에 대한 주민들의 관리활동 지원, 주민협정 등을 통한 자율적 농촌 자원·경관 가꾸기 활동 지원 등이 더욱 확산될 필요가 있다. 지역 단위로 자원 보전, 숲 가꾸기 활동 등을 장려하면 일자리 창출도 병행할 수 있다.


④도·농 상생 위한 ‘관계 인구’ 확대

끝으로, 새로운 도·농 상생의 공동체 형성을 위한 ‘관계 인구’ 확대 시책이 고려되어야 한다. 온·오프라인의 플랫폼 기능을 하는 일종의 재능은행 도입을 통해 다양한 분야와 계층의 인재들이 농촌 지역사회가 필요로 하는 분야에서 역량을 발휘할 기회를 가질 수 있도록 해야 한다. 이를 통해 소외·취약계층 대상 돌봄, 일자리, 교육 등의 지역사회 활동을 추구하는 사회적 농업 육성·확산이 더욱 촉진될 수 있다.

향후 농촌정책은 농촌으로 인구를 유입한다는 일차원적 목표를 넘어서서, 농촌이 사람들의 꿈을 실현하는 공간이 되도록 지원하는 방향으로 전환되어야 한다. 많은 국민이 버킷리스트를 실현할 수 있는 공간으로 농촌 지역을 고려하고 있는 점, 여행 외에도 전원생활, 레저·스포츠 등 개인의 삶과 여가의 종착지로 농촌을 생각한다는 점을 고려할 때, 단순히 농촌에 인구를 유치하는 것을 넘어 저마다 꿈을 실현할 수 있도록 다양한 지원책을 마련해야 할 이유는 충분하다.


송미령 필자

한국농촌경제연구원(KREI) 포용성장·균형발전연구단 단장. 이화여대 졸업 뒤 서울대에서 도시·지역계획학 석·박사 학위를 받았다. 한국농촌경제연구원 선임연구위원이며 부원장 등을 역임했다. 대통령직속 국가균형발전위원회 위원. 저서로는 <농촌 유토피아>, <푸드큐레이터>, <지역정책론> 등이 있다.

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