지난 4일, 정부가 23번째 부동산 대책을 내놓았다. 서울권역에 13.5만 호를 공급한다는 게 핵심이었다. 6.17 대책, 7.10 대책에 이어 발표된 게 8.4 대책이다. 한 달에 한 번꼴로 대책을 발표한 셈이다.
다른 정책도 그렇지만, 특히 부동산과 관련해선 보수와 진보가 만들어낸 미신(迷信)이 횡행한다. 어디까지가 타당한 주장이고, 어디까지가 과장된 주장일까? 보수-진보의 부동산 미신을 점검하고, 정부 정책에서 보완할 점을 짚어보겠다.
문재인 정부의 일관된 목표는 ‘집값 안정’
집값 안정을 위한 정책방향에는 크게 세 가지가 있다. ①수요 억제 ②공급 확대 ③투자에 대한 기대수익 낮추기다. 문재인 정부 들어 23차례의 부동산 대책은 대체로 세 가지 카테고리에 들어간다. 이 말은 정부가 ‘집값 안정’이라는 일관된 정책 목표를 추진했음을 의미한다.
물론, 문재인 정부의 정책 중 2017년 12월에 발표한 ‘임대주택 등록 활성화 방안’은 예외다. 다주택자여도 임대주택으로 등록할 경우 장기보유 특별공제 등 강력한 세제 혜택을 주는 조치였다. 전월세 임대시장의 선진화가 원래 취지였지만, 결과적으로 다주택자의 투기적 수요를 활성화시키는 부작용을 일으켰다. 정부는 최근 발표한 7.10 대책에서 ‘임대주택 등록 활성화’ 정책을 사실상 폐기했다.
첫째, 수요억제 정책의 일환으로 LTV(주택담보비율), DTI(소득과 연계된 총부채상환비율)에 대한 강력한 규제를 실시했다. 둘째, 공급확대 정책은 최근 발표된 8.4대책 등이다. 셋째, 투자기대수익 낮추기 정책은 취득세-보유세-양도세를 대폭 올리는 7.10대책이 대표적이다. 증세가 정책 목표가 아니라 ‘다주택자의 기대수익 낮추기’가 목표였다.
보수 일각의 迷信, “진보 집권 땐 부동산값 상승?”
보수 세력의 공격 포인트 중 하나는 “진보 정부가 집권하면 부동산가격이 상승한다”는 논리다. 최근 문재인 정부의 부동산정책을 강하게 공격했던 경실련 역시 대동소이한 입장이다. 핵심 논거는 노무현-문재인 정부 때는 부동산가격이 대폭 상승했고, 이명박-박근혜 정부 때는 부동산가격이 하락했거나 소폭 상승했다는 것이다.
팩트만 확인한다면, 크게 틀린 이야기는 아니다. 그런데 문제는 ‘인과(因果) 관계’다. 즉, ①진보정부가 집권해서 부동산가격이 상승한 것인지 ②부동산가격이 상승하던 시점에 진보정부가 집권하게 된 것인지 양자를 구분할 필요가 있다.
결론부터 말하자면, 노무현-문재인 정부는 집권 기간에 ‘부동산 경기변동 상승기’를 만난 것이고, 이명박-박근혜 정부는 집권 기간에 ‘부동산 경기 변동 하강기’를 겪은 것이다. 이에 대해 더 살펴보자.
박근혜 정부에서 국토교통부 장관을 지낸 인사 중 서승환 박사가 있다. 서승환 전 장관은 2006년 연세대 경제학과 교수 시절에 <부동산과 시장경제>이란 책을 출간했다. 이 책의 골자는 ‘경제학자의 관점에서’ 참여정부의 부동산 정책을 비평한 것이다.
서승환 전 장관은 ‘부동산 경기변동’에 관해 다음과 같이 서술한다. 조금 길지만, 직접 인용해 보겠다. (※<부동산과 시장경제> p.47~p.50 인용)
“우리나라의 부동산 정책을 평가하기 위해 먼저 살펴보아야 할 것은 <부동산 경기변동>에 관한 것이다. (……) 지가 변화율을 나타내는 <그림 3-2>에 의하면 토지 시장에도 경기변동이 있다는 사실을 관찰할 수 있다. 1978년, 1989년, 2002년이 정점에 해당하며, 1986년, 1998년이 저점에 해당하므로 토지 경기변동의 주기는 <약 10년 정도>임을 알 수 있다.
경기변동론에서 순환주기가 약 10년인 경기변동을 <주글러(Juglar) 파동>이라고 하는데, 우리나라의 토지 시장은 주글러 파동을 보이고 있는 셈이다. (……) 토지 경기변동의 경우 확장기는 약 3~4년, 수축기는 약 7~8년으로 수축기가 확장기보다 두 배 정도 길다.”
아래 그림은 서승환 전 장관의 책에 수록된 내용이다. 거시경제에서 ‘경기변동 주기’가 있듯이, 부동산 역시 ‘부동산 경기변동’ 주기가 작동한다는 것이다. 부동산 경기변동 주기는 약 10~12년 간격을 두고 작동하고 있음을 알 수 있다.
아래 그림은 ‘역대 정권별 상반기 서울지역 아파트값 상승률’이다. (※중앙일보, <부동산대책 17번에 강남 15억 급등…누를 때마다 뛰었다> (2019.11.10.) 기사에 수록된 내용이다. KB국민은행 자료를 활용한 것이다.)
‘정권별 상반기 서울 아파트값 상승률’ 그래프는 시계열을 확장한 것이다. 노태우 정부부터 문재인 정부에 이르기까지 7개 정부를 보여준다.
그래프를 보면 <경기변동의 출렁거림>을 한눈에 알 수 있다. 노태우-노무현-문재인 정부는 <부동산 경기변동 상승기>를 만났던 것이고, 김영삼-김대중-이명박-박근혜 정부는 <부동산 경기변동 하강기>를 만났던 것이다.
그럼, 왜 부동산 경기변동 상승기에 해당하는 정부는 세 번이고, 부동산 경기변동 하강기에 해당하는 정부는 네 번이었을까? 그 이유는, 서승환 전 장관이 잘 지적한 것처럼, 확장기는 약 3~4년이고, 수축기는 약 7~8년이기 때문이다. 수축기는 확장기보다 2배 정도 길다.
#진보 일각의 미신(1), 공급 무용론
진보 일각에서는 <주택보급율 100% 초과론>을 주장하며 <공급 무용론>을 주장하는 경우가 많다. 주택 공급 확대는 무의미하고, 오직 부동산 투기 근절만이 중요하다는 것이다. 그러나 이런 주장은 사실이 아니다.
아래 그래프는 부동산 공급확대가 어떻게 부동산 가격 하락으로 연결되는지 한눈에 보여준다. (※김효진 SK증권 이코노미스트, <나는 부동산 싸게 사기로 했다>에서 인용)
#진보 일각의 미신(2), 주택보급율 100% 초과론
진보 일각에선 '주택보급율 100% 초과론'을 논거로 제시하며, 주택 공급은 부족하지 않다는 주장을 펴는 경우가 많다. 그러나 이 주장은 주택시장이 ‘서로 구분된/별개의 시장’으로 분할되어 있다는 것을 간과하고 있다.
외식 문화에서 김밥, 삼겹살, 한우고기 시장이 있다고 가정해보자. 이는 서로 다른 시장이다. 월급 100만원은 김밥을 찾고, 월급 300만원은 삼겹살을 즐겨 먹고, 월급 500만원은 한우고기를 많이 소비한다고 가정해보자.
서울의 아파트 거주 비중은 약 50%다. 서울의 아파트 중간가격은 약 9억원이다. 서울지역에서 아파트값 상승은 ‘9억원 내외’의 중간가격에서 이뤄졌다. 비유하면, 한우고기 시장에서 가격이 요동쳤다. 9억원 내외의 아파트 가격이 상승할 때, 공공임대주택 혹은 다세대/빌라의 주택공급을 확대한다면, 가격억제 효과는 제한적일 수밖에 없다.
진보 일각에서 되돌아봐야 할 대목은 한우고기 시장에서 가격이 상승하는데, '김밥 10만개 공급'을 통해 시장가격을 잡겠다고 집착해온 게 아닐까 생각된다.
#보완할 점(1), 분양 공급의 확대 필요성
앞에서 거론한 것처럼, 부동산가격을 잡으려 할 땐 수요억제, 공급확대, 투자 기대이익 낮추기, 세 가지 방법이 있다.
이 중에서 ‘공급 확대’가 충분했는지는 평가의 여지가 있다. 물론, 정부의 23차례 부동산대책 중에서 2018년 9.21 대책, 2020년 5.6 대책, 2020년 8.4 대책은 모두 공급대책이었다. 그중 9.21 대책은 문재인 정부 이후 ‘최초의’ 공급대책이었다.
그러나 앞에서 한우고기/삼겹살/김밥의 비유에서 들었던 것처럼, ‘한우고기’를 먹고 싶은 부동산시장 소비자들에게 삼겹살/김밥 공급으로 대응하려 했던 것은 아닌지 되돌아볼 필요가 있다. 일자리 역시 ‘좋은 일자리’와 ‘덜 좋은 일자리’가 있는 것처럼, 부동산 공급 역시 ‘더 좋은’ 주택이 있고, ‘덜 좋은’ 주택이 있을 수 있다.
공공임대주택 공급은 그것대로 점차 확대하더라도, 최근 가격상승의 주된 원인이 ‘9억원 내외의 아파트’였던 점을 고려할 때, 이쪽에서 분양 공급을 더욱 늘릴 필요가 있다.
#보완할 점(2), 3040세대에 대한 정책적 배려 필요성
3040세대가 분양시장에서 상대적으로 불리한 것은 두 가지 때문이다.
첫째, 정부는 ‘부동산가격 안정’ 대책의 일환으로 ‘강력한 대출규제’ 정책을 펴고 있다. 3040세대는 경제활동이 가장 활발한 연령에 속한다. 이들은 상대적으로 소득은 있으나 자산은 부족하다. 이들 입장에서는 주택담보 대출을 받아서, 즉 미래소득을 앞당겨 집을 마련하는 것이 합리적 선택이다. 그러나 강력한 대출규제로 인해 내 집 마련에 큰 어려움을 겪고 있다.
둘째, 청약제도의 변경 때문이다. 청약제도 변화를 보면 추첨제 비중은 줄고, 가점제 비중이 늘었다. 청약 가점제에서 가장 중요한 요소는 청약통장 납입 기한과 부양가족 숫자다. 3040세대는 50대에 비해 구조적으로 불리할 수밖에 없다.
이런 문제를 해결하기 위해, 고 박원순 시장과 서울시 정책라인, SH공사에서는 ‘지분적립형 분양 모델’을 준비했다. 지분적립형은 소유권을 장기에 걸쳐 분할 납부하는 방식으로 이전받는다. 1~8년은 공공임대 전월세 방식이지만, 9년째에 소유권의 40%를 이전하고, 이후 4년마다 20%씩 추가 이전하는 방법을 통해 약 20년에 걸쳐 주택 소유권을 완전히 넘겨주게 된다.
지분적립형 분양모델은 장기에 걸쳐, 점진적으로 소유권을 이전받는다는 측면에서 주택담보대출 원리와 유사한 면이 있다. 따라서 지분적립형 분양을 할 경우 3040세대의 쿼터를 정하고, 청약 가점제가 아닌 청약 추첨제 비율을 확대할 필요가 있다.
#보완할 점(3), ‘4대문 안 도심고밀 개발’의 중요성
서울의 공간구조는 3도심, 7광역, 12지역 체계로 되어 있다. 이중에서 3도심(都心)은 광화문 일대, 여의도 일대, 강남 일대이다. 2018년 부동산가격 상승의 키워드 중 하나는 ‘마-용-성’이었다. 왜 하필 마용성 지역이었을까? 그 이유는 ‘3도심에 출퇴근하기 용이한 곳’이기 때문이다.
3도심에 출퇴근하는 장소는 왜 중요한 것일까? 3도심의 특징은 한마디로 ‘고임금 노동시장’이 많이 몰려있는 곳이다. 정리하면, 마용성의 부상은 3도심으로 출퇴근하기에 빠르고 편리하기 때문이다. 다르게 말하면 직주근접(直住近接) 욕구를 의미한다.
4대문 안 도심 고밀개발의 중요성은 ‘가격 안정’ 관점과 ‘21세기 자본주의 공간구조 재편’의 관점으로 구분할 수 있다.
첫째, ‘가격 안정’ 관점이다. 지난달 2일 문재인 대통령은 김현미 국토교통부 장관에게 청와대 보고를 받고 “발굴을 해서라도 부동산 공급방안을 마련하라”라고 지시했다. 이후 부동산 이슈가 7월 내내 중심 이슈가 됐다.
이 지점에서 우리가 유의할 대목은 논리적 순서다. 부동산가격 안정을 위해선 부동산 공급확대가 중요하고, 그 연장선상에서 그린벨트 해제 여부가 논란이 됐다. 화살표로 정리하면 부동산가격 안정 → 부동산 공급확대 → 그린벨트 해제 여부였다. 즉, 부동산가격 안정이 ‘상위 정책목표’이고, 부동산 공급확대는 ‘하위 정책목표’다.
문제는, 3도심 중에서 여의도 일대, 강남 일대의 경우, 아파트 단지가 많아서 ‘가격 상승형 공급’ 가능성이 높아진다는 점이다. 수요-공급 이외에 ‘개발에 대한 기대이익’도 실제 가격에 영향을 미치게 된다. 반면, 4대문 안 도심에는 아파트 단지가 없고, 상업지역으로 지정돼 있어, 주상복합 형태로 주택을 공급할 경우, ‘가격 안정형 공급’ 가능성이 높다.
둘째, 도심 고밀개발은 ‘21세기 지식자본주의’에 맞는 공간 재편이라는 관점에서 중요하다. 최근 부동산가격 상승을 서울에서만 발생하는 특수 현상으로 보면 안 된다. 서울을 비롯한 ‘글로벌 메가시티’에서 발생하는 일반적 현상으로 볼 필요가 있다. 아래는 최근 보도된 KBS 뉴스의 한 구절이다.
“2014~2018년으로만 좁혀 봐도 런던(39.6%), 베를린(63.1%), 시드니(54.8%), 상하이(52.5%) 등 세계 주요 도시 집값은 그야말로 폭등했다. 그러나 서울 집값의 상승률은 18.9%로 높은 수치이긴 하지만 상대적으로는 낮았다. 물론 서울도 지역에 따라 편차가 크다는 점도 감안해야 한다. 서울 집값 상승률도 어디까지나 평균에 기초한 것이다.”
- KBS, <“집값 폭등” 아우성인데 OECD “한국 주택가격 안정세”…이유는?> (2020.08.11)
우리는 도시를 ‘노동시장 분업구조의 공간적 표현’이라는 관점에서 조망해야 한다. 이런 시각의 연장에서, 런던, 베를린, 시드니, 상하이, 서울 도심의 집값 상승은 '21세기 지식정보 자본주의 변화에 따른 도시공간구조'의 재편에서 그 해답을 찾아야 한다.
핵심은 <20세기, 산업자본주의, 공간구조>의 특징과 <21세기, 지식정보 자본주의, 공간구조>의 특징이 갖는 차이점을 명확히 인식하는 것이다. 이 부분을 이해해야 도심 고밀개발의 중요성, 직주근접 선호현상이 갖는 의미를 온전히 이해할 수 있다.
‘20세기, 산업자본주의, 공간구조’의 특징은 ①대기업 내부의 정보교류가 중요하고 ②제조업 대공장 비중이 크고 ③남성 외벌이 모델이었다. 도시 한복판엔 회사와 상업지구가 있고, 도시 외곽엔 대규모 주택단지(베드타운)가 있는 구조다. 요컨대, 일터공간과 거주공간의 분리가 20세기 산업자본주의 도시구조의 특징이다. 회사는 광화문, 여의도, 강남에 몰려 있는데 주택은 상계동, 일산, 분당에 있는 구조다.
그러나 21세기 지식-정보 자본주의 공간구조의 특징은 다르다. ①중소기업간 융복합적 상호교류가 중요하고 ②지식-서비스업 비중이 크고 ③남녀 맞벌이 모델이다. 부부 모두 출근하는 가정이 많다.
슘페터는 창조의 본질을 한마디로 ‘new combination’으로 정의한다. 생산의 3요소는 토지, 노동, 자본이다. 창조란 생산3요소를 결합하되, 기존과 다르게 새롭게 결합하는 것이다. 창조의 본질은 이종교배(異種交配)다. 지식-서비스업 비중이 커지는 것과 중소기업간 융복합적 이종교배 모두 ‘대도시’일수록 활발히 발생하게 된다. 직주근접이 갈수록 중요해지는 이유다.
요컨대, 일터공간과 거주공간의 재결합이 21세기 지식정보 자본주의 도시 구조의 특징이다. 도심에서 근무-생활-교류하는 공간의 재구조화 및 주거 시스템 공급은 ‘주택가격 안정화’를 넘어, 21세기 지식기반 자본주의를 선도하기 위한 새로운 도시 모델이다.
문재인 정부, 부동산 미신에 휘둘리지 말아야
보수 세력은 진보 정부가 들어서면 부동산 공급확대에 소극적이라고 한다. 박근혜 정부와 문재인 정부 중 부동산 공급확대에 더 적극적인 정부는 어느쪽이었을까? 얼핏 생각하면 박근혜 정부로 착각할 수 있다.
그러나 사실은 정반대다. 박근혜 정부는 2014년 7.24 대책과 9.1 대책을 통해 ①수요는 확대하고 ②공급은 축소하고 ③부동산 투자에 대한 기대수익을 올리는 정책을 폈다.
주택공급에 관해 살펴보면, 박근혜 정부는 대규모 택지공급을 용이하게 해주던 택지개발촉진법 폐지를 추진하고, LH(토지주택공사)의 신규택지 공급 중단을 선언했다. 박근혜 정부는 ‘강력한 공급 축소 정책’을 썼다. 왜냐하면 박근혜 정부의 집권기간은 <부동산 경기변동 하강기>였기 때문이다.
진보 정부가 집권하면 부동산가격이 상승한다는 주장, 진보 정부가 부동산공급에 소극적이라는 보수의 주장은 부동산을 둘러싼 미신에 불과하다. 마찬가지로 주택보급율이 100%를 넘어섰기에, 공급확대의 효과가 없다는 진보의 주장 역시 미신에 불과하다.
문재인 정부는 보수와 진보의 부동산 미신에 휘둘리지 말고, ①분양 공급의 확대 ②3040세대에 대한 정책적 배려 ③4대문 안 도심 고밀개발의 전략적 중요성을 적극 보완할 필요가 있다.
최병천/ 前 서울시 정책보좌관