<피렌체의 식탁>은 2017년 8월부터 지난 1월까지 기획재정부 장관정책보좌관으로 일했던 박지웅 변호사의 두 번째 글을 싣는다. 그는 이른바 ‘어공’(‘어쩌다 공무원’의 줄임말)으로서 2년5개월 남짓 기재부 조직을 체험했다. 요즘에는 더불어민주당에서 포스트 코로나 시대의 대한민국 청사진을 가다듬고 있다.
이 글은 기재부를 비판하려는 게 아니다. 경제부처의 사령탑 역할을 하는 기재부의 혁신을 바라는 마음에서 필자의 관찰과 경험, 제언을 담은 것이다.
박지웅 필자는 지난달 28일 <피렌체의 식탁>에 “기재부 혁파의 길: ‘T자형 리더십’은 도전정신과 개방형 인사로부터”를 게재해 독자들로부터 큰 반향을 얻었다. (<피렌체의 식탁> 홈페이지 참조)
이번에 싣는 두 번째 칼럼은 기재부의 ‘일하는 방식’을 중심으로 작성됐다. 필자는 이 글에서 기재부의 ‘일하는 거버넌스’가 크게 약화됐음을 걱정한다. 과거 경제개발시대의 업무방식을 벗어나지 못한 채 각종 보고서 작성에 매달리고 있다는 것이다. 또 하나는 기재부 안팎에서 가해지는 ‘정책 조급증’이다.
필자는 기재부 조직과 공무원들을 향해 ‘일을 위한 일’을 하려면 차라리 일을 하지 않는 게 낫다는 쓴 소리까지 내놓았다. 간단한 보고는 카카오톡이나 문자메시지를 활용해도 된다는 참신한 아이디어도 있다. [편집자]
#수십 가지 '개조식 보고서' 만들고
장관용으론 1~2쪽 '요약 보고서'
#실·국장들은 1년 남짓 짧은 임기에
정책 기획, 현장 청취는 엄두 못내
#'보고서 사슬' 맞추려 빨간펜 역할 몰입
고위직 리더십의 한계를 만드는 요인
#기재부를 위한 제언
①문서 아닌 '카톡' 보고 활성화
②안과 밖을 뒤섞는 인재풀 운용
③대나무처럼 유연하게 올곧게
대한민국 중앙부처, 특히 기획재정부의 공무원들은 참 부지런하다. 우리가 생각하는 워라밸 직장이 결코 아니다. ‘나인 투 식스’(9시 출근, 6시 퇴근)를 하는 공무원 상(像)과는 크게 다르다. 기재부는 물론 중앙부처에서 그런 공무원을 찾아보기란 정말 어려운 일이다. 야근은 거의 일상이다. 필자가 기재부에서 일하는 동안에도 사무실마다 거의 밤늦게까지 불을 켜놓고 일했다. 물론 부서마다 개별 차이는 있겠지만, 날마다 온갖 사연을 달고 산다.
공무원은 ‘보고서 제조공장’?
그렇다면 대체 무슨 일을 그토록 많이 하는 걸까. 처음 부처에 출근하고 나서, 그렇게 많은 보고서가 생산되는 현실을 보고 깜짝 놀랐다.
경제 부총리(기재부 장관), 기재부 차관에게 올리는 보고서의 양식도 다양하다. 상황보고, 정책보고는 기본이고, 어떤 행사가 있을 때는 행사 프로토콜, 행사 참여자, 연설문, 기고문, 배치표 등등. 그 무수히 많은 보고서를 위해서 공무원들은 존재하는 것처럼 보였다.
보고서를 잘 쓰는 것은 공무원의 중요한 덕목 중 하나다. 글씨 크기 13~14포인트에다, ○, □, ― 도형으로 목차가 구성되고, 문장의 끝맺음이 없는 ‘개조식’ 보고서를 쓰는 과정이 사무관 수습용 교육으로 자리잡지 않았는가.
민간 분야 사람들은 공무원들의 일하는 방식을 보고 깜짝 놀란다. “그토록 많은 보고서가 다 윗선에 보고가 되느냐, 누가 그 보고서를 읽느냐”라고. 당연히 시간적·물리적 한계 때문에 윗사람도 그 보고서들을 꼼꼼하게 다 읽기 힘들다. 각 실·국별로 올리는 보고서의 종류도 내용도 많고, 각 전문분야별로 그 성격도 천차만별이다.
개조식 보고서, 마스터 답변 자료의 악순환
결국 경제부총리나 차관들은 그 많은 보고서를 다 읽을 수 없으니, 그 내용이 요약된 형태의 한두 장짜리 보고서를 읽게 된다. 국무회의 준비, 각종 경제·대외경제·산업관계 장관회의 주재, 국회 대정부·상임위 질의 답변, 예결위 준비, 해외 IR 준비 등이 잇따른다.
사실 장관쯤 되면 어지간한 보통 체력으로는 감당하기 어려울 만큼 격무의 연속이다. 대개는 각 부처마다 국회 답변 등을 준비하느라 각종 부처 현안을 요약한 장관용(用) <마스터 답변> 같은 자료를 만드는데, 이를 다 읽고 암기하는 것도 보통 일은 아니다.
요새 기재부 실·국장들의 불만은 바로 이 ‘일하는 거버넌스’에 있다. 뭔가 큰 틀의 경제·사회 변화를 꾀할 정책 기획을 하고 싶어도 좀처럼 의미 있는 기획을 하지 못한다. 본인이 읽을 보고서 양(量)도, 윗선에 전달할 보고서 양도 어마어마하게 많은 데, 다른 곳에 눈 돌릴 시간이란 언감생심일 수밖에 없다. 실물경제 현장에서 사람들을 많이 만나고 시장 돌아가는 이야기를 듣는 것조차 어렵다.
기재부를 비롯한 중앙부처 공무원들한테 듣는 이야기는 세대에 따라 다르다. 지금의 1급 공무원(차관보급)들이 사무관 시절 때 바라보던 과장은 어마어마했다는 이야기부터 시작된다. 과장만 해도 보고서를 쓰는 게 아니라, 보고서의 작성을 도제식으로 돌보아주는 위치에 있었다고 한다. 국장은 거의 하늘같은 존재여서 사무실에서 볼 시간 보다는 시장 사람들을 만날 때 동석하는 자리에서나 볼 수 있었다고 한다. 요즘 기재부 공무원들이 자신의 실상을 하소연하면서 곧 이어 풀어놓는 ‘개발경제 시절’의 공무원들 이야기다.
빨간펜 늘어나고, 리더십은 위축
기재부 실장·차관보 같은 1급 공무원들은 소속 부서를 총괄해 정책성과를 내고 책임도 져야 하는 무거운 짐을 지고 있다. 차관 다음으로 각 실 아래에 있는 국(局)을 총괄하는 자리이기 때문이다. 그런데 해가 지날수록, 1급 자리에서 일할 수 있는 시간도 짧아진다. 1년 내지 1년 반 하면 아웃(out)되거나 차관으로 승진한다. 부처 안에서 영향력을 미칠 수 있는 시간이 길어야 1년 반 정도라는 뜻이다. 자신이 책임지고 부처를 이끌 수 있는 리더십의 시간 치고는 너무 짧다.
이런 상황에서, 경제·사회적 사안에 대한 부처의 영향력과 장악력보다는 대통령 비서실이나 집권여당, 국회의 힘이 더 강해지는 추세도 고위직들의 개별적인 책임성과 권한을 제약하는 변수로 작용한다. 민주주의 발전이란 측면에서 당연한 현상이겠지만, 부처 공무원 입장에서는 일할 권한이 예전 같지 않다고 느끼는 것 같다.
특히 각 부처의 수장인 장관이 소위 대통령 측근, 여당 중진, 대선 캠프 출신의 ‘정치권 실세’가 아니라, 그야말로 부처 내부에서 순수하게 발탁됐을 경우에는 자신의 부처 장악력을 높이기 위해 1급 이하 고위 공무원들의 활동범위를 제한하는 경우마저 발생한다. 이러다 보니, 막상 부처의 업무 역량이 전반적으로 저하되는 현상이 생긴다. 부처의 역량이란 개별 실·국장들에게 재량 권한이 있고, 그것을 효율적으로 활용할 때 극대화될 것 아닌가.
차관 이하 공무원들이 보고서 또는 세부 보도자료의 내용을 검토하는 데 관심을 쏟게 되면, 고위 공무원들이 마치 ‘빨간펜’ 선생님 같이 변해간다. ‘먹이사슬’처럼 연결된 윗분께 보고서를 바치기 위해, 보고서 자체의 ‘완결성’에 집착하게 된다. 이것이 바로 고위 공무원들의 리더십을 약화시키는 큰 요인이라 생각된다.
혁신을 가로막는 ‘정책 조급증’
대한민국 정부의 또 하나의 두드러진 특징은 ‘정책 조급증’이다. 뭔가 빨리 대응해야 하고, 시장에서 모멘텀이 발생하면 뭔가 대처해야 되는데 그 과정을 보면 어느 나라 공무원보다 부지런한 것처럼 느끼게 된다. ‘정책 보도자료’도 무지하게 많은 양을 생산한다. 대표적인 게 '일자리 정책'이다. 일자리 창출은 어느 정책의 전후방 연관효과는 물론 훨씬 복잡한 메커니즘에 의해 이뤄지는데 어떻게 정부 정책 하나로 수만 개의 일자리가 뚝딱 생겨날까.
그런데 매년 내놓는 경제정책 방향, 반기별 경제정책 방향에서 과연 향후 경제정책 방향을 쉽게 예측할 수 있을까? 우스갯소리로, 부처의 보도자료는 내부 공무원들이 제일 모른다는 말이 있다. 많은 내용을 담아, 정책 수요자들에게 전달하고자 하려는 의지는 알겠는데, 이 많은 정책을 던졌을 때 도대체 어떠한 변화가 눈에 띄게 일어날지는 도무지 알 수가 없다.
필자가 만난 다수의 시장관계자들 역시 그런 불만을 쏟아내는 경우가 많았다. 대한민국 정부 부처는 매번 수없이 많은 보도자료를 쏟아내는데, 그 내용이 머릿속에 잘 들어오지 않는다고들 했다. 시장에 미치는 정부 정책의 영향력과 그 깊이를 잘 모르겠다는 것이다.
필자는 시장관계자들이 갖는 불만의 이유에 대해 이렇게 결론을 내렸다. 그것은 우리나라에서 생산하는 정책 보고서의 특징인 ‘개조식’ 보고서 때문이라고.
대략 60페이지부터 100페이지 남짓 되는 분량의 보고서에는 이른바 땡땡이 ‘불렛(bullet)’으로 구성된다. 1∼2페이지의 상황보고 형태 또는 사실보고 형태의 보고서를 작성하는 데에는 ‘개조식’ 보고서만한 게 없다. 하지만, 이는 누군가의 친절한 ‘설명’이 전제되지 않고서는 쉽게 이해할 수 없는 방식의 보고서다. 문자화된 그 보고서의 결론에 이르는 하나하나의 과정과 상황이 무수히 많이 생략되어 있어서다. 하물며 1년치 또는 반년치의 정책보고서를 ‘개조식’ 보고서를 통해 이해한다는 것은 경제전문가에게도 쉽지 않을 것이다.
선진국, 정책보고서 만드는 법
미 연준이나 재무부의 보고서, 국제통화기금(IMF) 또는 경제협력개발기구(OECD)의 보고서를 보게 되면 명확한 차이를 발견할 수 있다. 그 정책을 이끌어내게 된 배경(background), 정책의 방향(direction), 정책의 효과(effect), 정책까지의 결론(conclusion)에 대해서 글로 풀어낸다. 따라서 문외한도 정책보고서를 읽으면 그 정책의 방향에 대해 긴 호흡으로 이해할 수 있게 된다. 실제로 기재부 고위공무원 출신으로서 IMF 이사를 역임한 어느 인사는, IMF나 OECD의 보고서와 관련해 ‘다수가 참여해 작성·교정·윤독하는 시스템’의 장점을 설명하는 책을 쓰기도 했다.
결국 보고서의 양식 하나에도 정책철학의 깊이가 담겨있는 셈이다. 각기 다른 사안의 분석은 사고의 깊이에서 나오는데, 매번 무수히 잡다한 양의 보고서를 내놓다 보니, 정작 공무원들은 매번 정책 발표자료를 만드는데 정력을 분산한다. 재탕, 삼탕의 ‘자기복제’ 보고서 출간이 빈번해진다. 누군가 요구하니, 끊임없이 뭔가 내놓아야 한다는 조급증이 작용해 다람쥐 쳇바퀴 돌아가는 업무 방식에 빠지는 것이다.
차라리 일을 하지 말자!
필자는 기재부를 비롯한 정부부처가 ‘일을 위한 일’을 할 필요는 없다고 생각한다. 일을 위한 일에 매몰되다 보면 정작 중요한 ‘정책 철학’을 놓친다. 또한 부처 안팎과의 ‘소통’을 잃어버린다.
간혹 정부의 보고서에서 발견하는 문제 가운데 정부 역할과 시장 역할을 혼동하는 사례도 적지 않다. 정부·시장의 역할이 구분되지 않고, 시장의 역할을 침범하기도 한다. 보고서 작성과 의전에 쏟을 시간보다 차라리 정부·시장의 역할을 구분하면서, 시장에 효율적이고 효과적인 영향력을 미치는 데 노력을 기울이는 게 더 중요할 것 같다. 국회나 타 부처와의 갈등과 마찰에서 빚어지는 부작용도 수없이 많이 보았다. 국회에 대한 정책의 제시는 곧 국민과의 소통이다.
업무·보고 방식의 혁신이 필요하다
그런데 보고서의 제출 시한·범위를 놓고 국회와 갈등을 빚는 경우가 허다하다. 보고서가 ‘짠’ 하고 정해진 스케줄대로 공개돼야 하는데, 엠바고 이전에 보고서 내용이 유출돼 김이 새거나, 윗선의 질책을 받는 게 두려워 방어적인 심리에 사로잡혀 있기 때문이다. 그러한 과정에서 시장과의 교감이 왜 불충분한지, 제3자의 시각에서 리뷰 할 수 있는 기회는 없었는지 스스로 성찰하지 못하게 된다. 부처 외부와의 격의 없는 ‘브라운 백’ 미팅이 더 소중한 경험 아닐까? 공무원들이 일하는 방식을 바꿔야, 조직이 바뀌고 나라가 바뀐다. 필자는 세 가지 정도를 제안하고 싶다.
①일하는 과정의 군살을 빼야
첫째는 일을 잘 하기 위해, 역설적으로 ‘일을 하지 말자’는 것이다. 업무·보고 과정에서 불필요한 군살을 모두 빼보았으면 한다. 국회나 대통령 비서실도 굳이 불필요한 보고를 위한 절차를 모두 생략하고, 카톡을 이용하든 바로톡(공무원들이 사용하는 메신저 톡)을 이용하든 필요한 정보에 대해서는 문자메시지로도 얼마든지 보고할 수 있게 해야 한다.
그리고 업무시간 이후에는 아예 일을 하지 않았으면 좋겠다. 일부의 필수업무 영역, 예컨대 경찰·방역·통관 등 24시간 보고가 필요한 업무들을 제외하고선 미래사회의 워라밸을 위해서라도 이런 방식을 연습해 나가야 한다. 당장은 비현실적인 것 같아도, 세대와 시대의 변화에 걸 맞는 길이다.
②수요자 관점에서 보고서 작성
둘째는 수요자, 제공자, 일반인, 제3자의 관점에서 보고서를 작성해 보았으면 한다. 불필요한 보고서를 생산하는 것보다는, 보고서 기획팀을 만들어서 시장의 수요자들은 이 정책을 어떻게 이해하고 있을 지부터 생각해 보았으면 좋겠다. 수요자 관점에서 이 정책을 실행했을 때, 어떠한 변화를 가져올지, 제공자 관점에서는 이 정책을 어떻게 환류시켜 정책의 순응도나 효율성을 높여나갈 지부터 연구해봐야 한다. 무엇보다 일반인들이 봐도 알기 쉽게 보고서를 써야 그 보고서의 수준도 높아진다.
③'보고서 리뷰팀(가칭)'을 만들자
마지막으로, ‘(가칭)보고서 리뷰팀’ 같은 조직을 만들어 보면 어떨까? 특정한 정책에 매몰되기 쉬운 조직의 성격상, 개별 실·국은 실·국대로 정책을 만들되, 내부에서 상하 간 자유로운 소통이 이뤄졌으면 좋겠다.
기획부서 중에 ‘보고서 리뷰팀’을 만들어 개별 부서의 보고서가 최종 생산되기 전에 적어도 알기 쉽게만 만들어주는 조직을 만들어도 큰 변화가 있을 것 같다. 홍보팀을 개편해보는 것도 한 방법이다. 자신이 쓴 보고서는 완결성이 있다고 생각할지 몰라도, 남의 눈으로 보면 항상 흠이 보이는 법이다.
기재부를 위한 고민과 제언
정책에도 한계 생산체감의 법칙(diminishing marginal product)이 적용된다. 아무리 많은 생산요소를 투입해도 생산물이 더 많이 나오는 게 아니다. 효율적으로 시장 반응을 일으킬 수 있으려면 비용 개념이 없이는 안 된다. 무언가 절대량을 투입하면 시장에서 반응이 일어날 거라 생각하는 건 개도국 단계에서나 통할 일이다.
일하는 방식을 하나씩 바꿔가기 위해서 ‘일을 위한 일’, ‘하지 말아야 할 일’부터 찾아서 없애보자. 역지사지로 하급자들이 ‘문서’로 보고할 일과, ‘구두’ 보고 또는 ‘카톡’ 보고로 끝낼 일들을 한번 진지하게 구별지어보자.
필자는 지난 번 칼럼에서 ‘뒤섞이는 것’을 강조했는데, 제대로 일하는 사람들을 밖으로 내보내기도 하고, 밖에서 새로 받는 것도 과감하게 시도해보자. 시장의 역할을 잘 이해하는 시장 참여자들을 더 많이 공무원 조직으로도 받아들여 융합해볼 필요가 있다.
개방형 임용직을 대폭 늘려 30% 수준까지, 1급 이하까지 순차적으로 늘려보자. 마지막 단계로는 정책의 최일선에 서있는 경제부총리 겸 장관, 차관, 1급까지도 이러한 방식으로 정부와 시장의 영역을 모두 이해하는 사람들로 조금씩 교체를 해보자. 안과 밖이 뒤섞이면 업무의 분장과 역할도 다시 고민하게 될 것이다.
그 결과, 5∼10년 후에는 현직 대통령과 정책철학을 100% 공유할 수 있는 사람, 실력과 정치력을 겸비한 관료들을 키워낼 기반을 만들어보자. 지금부터 하나씩 실천하면 충분히 가능한 일이다. 현직 대통령과의 의사소통 거리가 긴밀하고 짧을수록, 국민과의 공감대가 넓어질수록 경제부총리와 기재부의 위상은 훨씬 커지고 더욱 강력해진다.
마지막으로, 기재부 공무원을 비롯한 정부부처의 공무원들이 국가 미래를 위한 자긍심을 조금 더 가질 수 있도록 국민들의 관심과 지지가 있었으면 좋겠다. 코로나19 위기를 어느 나라보다 슬기롭게 극복해 나가는 것도 대한민국 공무원들, 특히 기재부 공무원들이 사명감을 갖고 묵묵히 일하고 있기 때문이다. 기재부 공무원들이 대나무처럼 유연하지만 올곧게 설 수 있도록 힘을 실어주었으면 하는 바람이다. 모든 일은 줄탁동시(啐啄同時)다.
박지웅/변호사, 전 기획재정부 장관정책보좌관
박지웅 필자
더불어민주당 조세 전문위원, 문재인 정부의 국정기획자문위 전문위원을 거쳐 기획재정부 장관정책보좌관을 역임했다. 저서로는 <세금, 알아야 바꾼다(공저)>가 있다. 현재는 포스트 코로나 시대의 대한민국 디자인에 힘을 보태고 있다.