‘우선 서울과 6대 광역시에서라도 여러 명의 의원을 뽑자.’ 국회가 선거법 개정을 위한 전원위원회를 마친 가운데, 김종민 민주당 의원은 이런 개선안을 제시했다. 소선거구제의 단점을 개선하기 위해 대선거구제가 바람직하지만, 당장 전면적인 대선거구제가 어려우면 서울과 광역시에서 먼저 실시해보자는 것이다.김 의원의 대안은 한국 정치의 폐해가 ‘단독 과반수’의 환상 때문이라는 인식에서 출발한다. 소선구제는 지지율보다 의석이 많은 단독 과반수 정당을 낳고, 그 결과로 다수파의 독주와 상대방의 발목잡기가 나타난다는 것이다. 이런 ‘단독 과반수 정치’는 양극화, 인구 위기, 글로벌 대전환 등 국가적 의제에 정치가 제대로 대응하지 못하는 악순환을 낳을 뿐이라고 그는 진단한다. 여러 세력이 연대해 과반수를 만드는 ‘연합 과반수 정치’로 전환해야 하며, 이렇게 되려면 한 선거구에서 여러 명을 뽑는 방식이 필요하다고 김 의원은 주장한다. <피렌체의 식탁>은 선거제 개편과 관련해 합리성을 갖춘 다양한 의견들이 논의되는 장이 될 수 있기를 기대한다. [편집자 주]
✔ 경제는 선진국이지만… 거꾸로 가는 민생지표✔ '대화'와 '타협'으로 세상을 바꿔 가는 것이 정치✔ 단독 과반수를 벗어나 연합 과반수로 나아가야 ✔ 손해 보더라도 개혁에 앞장선 정당에 표가 갈 것✔ 여러 명 뽑는다면 '허대만 후보들' 살릴 수 있어
지난 30년 한국 정치의 성적표
지난 30년 대한민국의 성적표를 보자. 우선 경제 지표다. 유엔통계처(UNSD)에 따르면, 한국의 세계 경제 규모 순위는 1987년 18위에서 2021년 10위로 올라섰다. 1인당 국민총소득은 1987년 3500달러에서 2021년 3만5000달러로 10배나 뛰었다.
경제는 분명히 발전했다. 여기에 정치도 기여했겠지만, 주로 시장과 시민의 역량이 큰 역할을 했다고 본다. 정치의 역할은 이런 경제의 성과를 민생으로, 국민 삶의 질 향상으로 얼마나 잘 연결시키느냐에 있다. 그게 정치성적표다.
같은 시기 민생 지표를 보자. 대기업 대비 중소기업의 평균임금은 1999년 71.7%에서 2021년 47.2%로 내려앉았다. 하위 1분위와 상위 5분위의 소득 격차는 1990년 3.7배에서 2021년 6배로 더 커졌다. 집값도 마찬가지다. 소득 대비 주택가격이 2003년 4.19배에서 2021년 7.05배로 늘어나 집 사기가 더 어려워졌다.
비수도권 인구 비중을 보면, 1985년 60.9%에서 2021년 49.6%로 주저앉았다. 갈수록 지방에서 살기가 어렵다는 얘기다. 자살률은 1987년 8.2명에서 2021년 26명으로 폭증했다. 경제 발전의 그늘에서 자살하는 사람이 이렇게나 늘고 있었다. 마지막으로 출생률을 보자. 출생률은 모든 민생의 종합 성적표다. 1987년 1.53명에서 2022년 0.78명으로 반토막이 났다.
대부분의 삶의 질 지표, 민생 지표는 낙제점이다. 모든 나라가 그런 게 아니다. 대개 선진국은 경제가 발전하면 임금 격차도 줄어들고, 지역 균형발전도 좋아지고, 출생률도 올라가는 게 정상이다. 그런데 대한민국은 경제는 선진국인데, 민생 지표는 대부분 거꾸로 가고 있다. 한국 정치의 부끄러운 성적표다.
정치는 무슨 일을 하는가
한국 정치는 그동안 무엇을 하고 있었나. 문제가 무엇인가. 사람도 문제이긴 하지만 그것만은 아니다. 지난 30년 동안 대통령은 5년마다 매번 바뀌었다. 국회의원도 매번 절반 정도 물갈이했다. 교체지수는 세계 최고 수준이다. 보수냐 진보냐, 이 문제도 아니다. 양쪽 다 집권하고 다수당도 해봤지만 우하향하는 민생 지표 그래프를 바꾸지 못했다.
왜 대한민국 정치는 할 일을 제대로 못했나. 사실 대한민국 국회의원들은 일을 열심히 한다. 문제는 그 일이 상당 부분 지역구 다지기, 정당의 정치 현안에 대한 대응 등에 치우쳐 있는 데 있다. 주로 선거에 필요한 일들이다.
대기업과 중소기업 간의 임금 격차, 수도권과 지방의 격차, 입시 위주의 주입식 교육, 자살률, 출생률 등 이른바 국가 의제, 국민 의제에 쏟는 에너지는 많지 않다. 이런 문제들은 이견과 이해 충돌이 첨예하기 때문에 풀기가 쉽지 않다. 대화와 타협, 합의와 승복이 필요한 문제다. 그래서 시간이 오래 걸린다.
정치가 해야 할 본업이 바로 이런 일이다. 시장이 해결 못 하는 문제, 행정과 사법이 해결 못하는 이런 문제들은 오직 정치만이 해결할 수 있다. 이 어려운 문제들을 테이블 위에 올려놓고 끈질기게 대화하고 타협해서 합의하고 승복하게 만드는 것, 그 방식으로 세상을 바꾸는 게 정치다. 그런데 정치가 이 본연의 역할을 제대로 못하고 있다.
한국 정치에 무엇이 필요한가
한국 정당들은 늘 이렇게 얘기해왔다. ‘우리에게 과반수를 달라, 해결하겠다.’ 지금 민주당도 국민의힘도 ‘내년 총선에서 우리가 과반수를 얻고 승리하면, 대한민국을 좋은 나라로 만들겠다’고 말하고 있다. 그러나 국민은 그동안 보수와 진보 모두에게 과반수도 줬고, 권력도 줬었다. 180석 줬는데 제대로 한 게 없다는 불만이 일리가 있다.
한국 정치가 민생을 위해서 제대로 일하는 정치, 일하는 국회가 되어야 한다. 이를 위해 가장 필요한 건 무엇인가. 한국 정치에 부족한 건 과반수 권력이 아니다. 대화와 타협의 역량이다. 합의와 승복의 문화다. 국가 건설 초기에는 권력만 있으면 원하는 일을 할 수 있었다. 박정희 시대가 그랬다. 그러나 시대가 바뀌었다. 지금은 대통령 권력이든, 과반수 권력이든, 권력이 있다고 다 따라오지 않는다. 시장과 시민 모두 커지고, 다양해지고, 똑똑해졌다. 대화와 타협을 통해 합의하고 승복하지 않으면, 제대로 결정하기 어려운 세상이 됐다. 앞으로 나갈 수 없는 세상이 됐다.
지금 한국 정치에 절박한 건 총선 승리, 과반수가 아니다. 민생을 바꾸고 변화와 개혁에 성과를 내는 정치가 되려면 대화와 타협의 역량이 필요하다. 결정하고 합의하고 승복하는 정치가 필요하다.
단독 과반수가 아니라 연합 과반수
단독 과반수에 대한 환상에서 벗어나야 한다. 단독 과반수로는 세계 10위권 대한민국을 끌고 갈 수 없다. 양극화, 인구 위기, 글로벌 대전환에 대응할 수 없다.
단독 과반수는 지지율에 비해 초과 의석이다. 지지율 40%로도 의석수는 과반수를, 운이 좋으면 180석 60%까지도 차지할 수 있다. 다수파는 착시를 일으키고 독주하게 된다. 그 초과 의석이 부당하다고 생각하는 상대방은 승복하지 않는다. 결사적으로 발목을 잡게 되어 있다. 결국 단독 과반수 정치는 일은 제대로 못 하고, 독주와 발목잡기의 악순환에 빠진다.
연대, 연합, 협력 정치로 가야 한다. 여러 세력이 연합 연대해서 과반수를 만드는 ‘연합 과반수 정치’로 가야 한다. 그래야 의석수만 과반수가 아니라 지지율도 과반수를 넘길 수 있다. 연대, 연합, 협력이 필수적인 ‘연합 과반수 정치’에서는 ‘깎아내리기 경쟁’이 아니라 ‘협력 경쟁’, ‘잘하기 경쟁’으로 가게 된다.
‘연합 과반수 정치’를 하면 다수파가 내 마음대로 못하고, 소수파 눈치를 봐야 하니 불편하다는 말을 한다. 오히려 그래서 더 좋은 거다. 오만과 독주에 빠지지 않게 만들고, 대화하고 타협해서 더 좋은 안을 만들어 낼 수 있다. 소수파의 승복을 얻어내, 더 강력하고 오래가는 힘을 만들어 내는 정치가 바로 ‘연합 과반수 정치’다.
여러 명 뽑는 선거로 가자
선거제 쟁점은 간단하다. ‘한 명 뽑는 선거를 할 거냐, 여러 명 뽑는 선거를 할 거냐, 이게 핵심이다.’ 한 명 뽑는 선거를 하면 주력 정당 양당이 서로 번갈아 가면서 단독 과반수 정치를 하게 되고, 여러 명 뽑는 선거를 하면 다양한 정당이 나와 연합 과반수로 가게 된다. 제대로 일하는 국회로 가려면 ‘연합 과반수 정치’, 연대 연합 협력의 정치로 가야 한다. 그러기 위해서는 여러 명 뽑는 선거로 가야 한다.
1등만 뽑는 소선거구제는 민주주의 초기에 필요했던 제도다. 한 명에게 책임을 지우니 검증과 심판이 분명하다. 작은 지역에서 유권자와 직접 소통하고 그 지역을 책임지고 발전시키는 데 도움이 된다.
그러나 시대가 달라졌다. 미디어의 발달로 정보 소통의 양과 질, 속도가 급속도로 발전했다. 여러 명 뽑아도 소통하고 평가하고 책임을 묻는 데 아무런 지장이 없다. 도시화와 교통 통신의 발달로 국회의원이 다뤄야 할 정책 과제가 작은 지역 단위의 사업보다는 국가 차원, 국민 차원의 숙제가 훨씬 더 많아졌다. 이 시대적 상황에 맞는 대표를 뽑아야 한다.
미국, 영국, 프랑스 같은 전통적 민주주의 국가가 소선거구제를 채택하고 있으니, 소선거구제도 괜찮은 것 아니냐는 목소리도 있다. 그들을 따르던 유럽의 많은 나라가 이미 100년 전에 소선거구제에서 여러 명 뽑는 대선거구제로 바꿨다. 오랜 시간이 흐른 지금, 이 나라들은 민주주의 지수, 인간개발 지수, 행복지수 등 많은 지표에서 하나같이 선발 소선거구제 나라를 앞서가고 있다.
다음 표를 보자. 위에 있는 파란색 나라들은 하나같이 여러 명 뽑는 나라들이고, 한 명 뽑는 미국, 영국, 프랑스, 한국 등은 한결같이 아래쪽에 있다.
미국, 영국, 프랑스가 소선거구제를 유지하는 이유는 그 제도가 더 민주적이어서가 아니라, 200년 동안 누적된 경로 의존성에 있다고 생각한다. 대한민국은 그 나라들과는 다르다. 훨씬 더 역동적이고 변화가 빠른 나라다. 이제 대한민국은 소선거구제 일변도의 경로 의존성에서 벗어날 때가 됐다. 우리도 선진 유럽 나라들처럼 여러 명 뽑는 제도로 가는 게 좋다. 그것이 사회 발전단계에 맞을 뿐만 아니라, 세계 어느 나라보다 다양하고 역동적인 대한민국에 필요한 길이다.
일부라도 우선 바꾸자
한 번에 가는 게 어려울 수도 있다. 그렇다면 부분적 혹은 단계적으로라도 가야 한다. 일단 부분적으로 도입해서 서너 번 총선을 해보면 확대해도 좋을지 판단이 설 것이다. 우선 서울과 6대 광역시에서만이라도 비례식 대선거구로 해보자고 제안한다. 중대선거구제로 부르든, 권역별 정당명부제로 부르든 구체적인 방식은 서로 지혜를 모으면 된다.
특광역시에서 먼저 해보자고 제안한 데는 이유가 있다. 대도시야말로 대선거구가 필요한 지역이기 때문이다. 서울과 광역시처럼 도시화되고 인구가 밀집된 지역에서 소선거구를 한다는 건 솔직히 민망한 일이다. 서울의 한 구청 단위를 갑, 을, 병으로 나누면 그 경계가 어디서 구별되는지 아는 주민이 얼마나 되겠나. 그 소선거구만의 차별화된 국회의원 임무는 또 얼마나 되겠나. 트랙터와 비행기 가지고 헥타르 단위로 농사짓는 세상이 됐는데, 한두 마지기 각자 등기해 놓고 논농사를 짓는다면 일이 제대로 될 리가 만무하다.
특광역시만 대선거구로 하는 안은 개혁 가성비가 좋은 안이다. 특광역시 120석, 전국 비례 30석 등 의석의 절반에서 비례성이 높아지니 국민 대표성, 다양성 등 개혁성이 전체적으로 함께 높아진다. 정당의 유불리도 어느 한쪽으로 치우치지 않는다. 민주당이 우세한 서울과 호남 선거구가 46개 정도 되고, 국민의힘이 우세한 서울과 영남 선거구가 46개 정도 된다. 절묘한 균형이 가능하다.
시뮬레이션을 해봤다. 먼저 대구광역시의 경우를 보면, 18대 이후 총선에서 국민의힘이 대구에서 얻은 의석은 전체 12석 중 평균 10석이다. 만일 특광역시 대선거구제를 하게 되면 비례대표에서 2석 정도 추가되어 대구 의석수가 14석으로 늘어나게 된다. 여기에 지난 21대 총선에서 국민의힘이 얻은 정당 득표율 60%를 적용하면 8~9석 정도를 얻게 된다. 10석 얻는 선거에서 8~9석 얻는 선거로 바뀌는 것이니 큰 위협이 되는 안이 아니다.
광주광역시의 경우도 마찬가지다. 18대 이후 총선에서 민주당이 광주에서 얻은 의석은 전체 8석 가운데 평균 6석이다. 특광역시 대선거구제를 하게 되면 전체 의석수는 동일하고, 여기에 지난 21대 총선에서 민주당이 얻은 정당 득표율 76%를 적용하면 6석 정도를 얻게 된다. 크게 손해 보는 안이 아니다.
큰 변화가 없으면 개혁의 의미가 없는 것 아니냐는 지적이 있을 수 있다. 그러나 제도가 바뀌면 새로운 정당들이 도전하게 돼 기존 정당들로 시뮬레이션한 결과보다 의미있는 변화가 있을 것이다. 설령 처음 한두 번은 기존 흐름대로 가서 큰 변화가 없더라도 선거를 두세 번 반복하다 보면 다양한 정당과 후보들이 새로 들어오고 새로운 변화가 나타날 것이다. 그 변화를 보고 개혁하자고 하는 것이다.
이 정도면 제도 변경의 유불리보다는 누가 더 개혁에 앞장서서 국민 신뢰를 더 받느냐에 따라 유불리가 갈릴 것이다. 조금 손해 보더라도 정치개혁에 앞장선 정당에 국민은 표를 더 줄 것이다.
남는 문제는 영남과 호남의 소선거구에 출마한 수많은 ‘허대만 후보들’이다. 고(故) 허대만 전 민주당 경북도당 위원장은 고향인 경북 포항에서 20여 년 동안 7번 출마해 모두 낙선하면서도 지역주의 타파를 위해 일생을 바친 정치인이다. 지난해 꿈을 이루지 못한 채 53세의 젊은 나이에 세상을 떠났다. 허 전 위원장은 2018년 포항시장 선거에서 민주당 역대 최고인 42%의 높은 득표율을 기록하고도 낙선했다. 이들을 위해서는 전국 비례대표 30석에 중복출마를 허용하면, 영호남 등 취약지역의 많은 허대만 후보들을 10~15명 당선시킬 수 있을 것이다.
위기 극복의 리더십
강력한 리더십이 필요하다고 한다. 단독 과반수는 국가 발전 초기에 일사불란과 집중력이 필요할 때 효과가 있었다. 강한 추진력, 강한 리더십을 발휘했다. 그러나 사회가 다양해지면 단독, 독점, 독주의 리더십은 오히려 약하고, 깨지고 흔들리기 쉽다. 여러 의견과 주장을 하나로 모아내는 연합 과반수가 더 강력한 리더십을 발휘한다. 선진 정치의 역사를 보더라도 위기 극복, 국가 도약의 위대한 업적은 늘 단독, 독점, 독임 정치가 아니라 연대, 연합, 협력 정치가 만들어 냈다.
남북전쟁 이후 재선 대통령이 된 링컨은 자신의 당 대선 경쟁자 3명, 남부군의 전쟁 지도자 3명을 새 정부의 장관에 임명했다. 통합정부, 연합정부를 구성해 남북전쟁으로 갈라진 미국의 상처를 치유했다. 독일 아데나워의 라인강의 기적, 빌리 브란트에서 콜에 이르는 동방 정책과 독일 통일, 슈뢰더에서 메르켈에 이르는 노동 개혁 등 독일 현대사의 모든 성공은 연합 과반수, 연합 정치의 힘이었다. 좌우 대결로 혼란에 빠져 있던 네덜란드, 스웨덴, 핀란드 등 유럽 강소국들이 사회적 대타협으로 노사 대결, 좌우 대결을 극복하고 사람 사는 세상, 선진 복지국가로 발돋움하여 미국, 영국, 프랑스 선발국을 추월할 수 있었던 것도, 단독 과반수가 아니라 연합 과반수의 힘이었다.
대화와 타협의 정치, 연합 과반수 정치, 여러 명을 뽑는 선거제 이 세 가지가 지금 한국 정치에 절실하다. 지난 30년 부끄러운 정치성적표, 우하향해온 민생 지표를 바꾸는 데 꼭 필요한 처방이다.
글쓴이 김종민은현재 더불어민주당 재선 의원(충남 논산·계룡·금산)이다. <내일신문> <시사저널> 기자를 거쳐, 2004년 노무현 대통령 청와대 대변인을 지냈다. 2020년 더불어민주당 최고위원을 역임했다.