오세훈 서울시장의 ‘개발주의’가 무섭게 속도를 내고 있다. 한강변 뿐 아니라, 서울시 전역에 걸쳐 동시다발적으로 대규모 개발 사업이 발표되고 있다. 문제는 그중 상당수가 과거 임기 중에 추진했다가 실패한 사업이라는 것이다. 그래서 이 사업들의 추진은 오 시장 개인의 명예를 회복하기 위한 ‘재기전’이라는 인상이 짙다. 경제성이 없거나 파산했던 과거에 비해 어떤 점이 보완되었는지도 불분명하다.게다가 이렇게 한번 개발 사업이 추진되면 나중에 성공하지 못했을 때 수습하기도 어렵다. 서울시가 보유한 가장 큰 부지인 서울혁신센터의 경우에도 반드시 상업 용도로 사용할 필요가 있는지, 서울의 경관을 훼손할 가능성이 큰 35층 고도 제한을 풀어도 될지, 장기적인 안목에서 차분한 검토가 필요하다. 그러나 임기 4년의 오세훈 시장은 이런 검토에는 관심이 없어 보인다. [편집자 주]
✔ 개발 광풍에 휩싸인 서울, 4년 임기 시장이 결정할 일일까✔ 개인의 명예욕에 사로잡힌 한강 일대 개발사업✔ 표절 논란에 특징도 경관도 없는 서울링 사업✔ 한번 파산한 용산역 정비창 개발, 또 무리하게 추진하나✔ 35층 제한 풀어버린 도시계획, 서울의 경관 사라질 것
개발주의로 돌진하는 오세훈 시장
도시에서 ‘개발’은 불가피한 일이고 어떤 측면에서는 필수적인 것이다. 개발이 없었다면 우리는 아직도 움집이나 초가에서 살고 있을 것이다. 더 이상 개발되지 않는 도시는 숨 쉬지 않는 사람과도 같다.
그러나 개발엔 경제성이나 효율성뿐 아니라, 공공성이나 평등성도 필요하다. 경제성이나 효율성만 강조한다면 부자나 강자만 살기 좋은 도시가 될 것이다. 때로는 개발하지 않을 필요성도 있다. 도시에는 시민들이 숨을 돌리기 위한 공간도 필요하기 때문이다.
그런데 오세훈 서울시장은 ‘개발주의’로 돌진하고 있다. 오 시장의 개발주의 정책은 4번째 임기를 맡은 직후인 2022년 7월, ‘용산역 정비창 개발 계획’ 발표로 시작됐다. 그 뒤 여의도 서울항 건설, 서울혁신파크 개발, 아파트 35층 높이 제한 폐지, 서울링 건설, 그레이트 한강 사업 추진, 여의도 제2 세종문화회관 건설 등으로 이어졌다. 사실 오 시장의 이런 개발주의는 새로운 것이 아니다. 2006~2011년, 1~2번째 임기 때 이미 한강 르네상스나 용산 국제업무지구 개발을 추진했기 때문이다.
2022년 7월 이후 쏟아진 오 시장의 대규모 개발 계획을 살펴보면, 가장 큰 특징은 한강과 관련된 사업이 많다는 점이다. 주요 사업 가운데 절반 이상이 한강 주변 사업이다. 한강 주변 사업이 많은 것은, 첫째로 서울에 한강을 빼고는 개발할 만한 넓은 터가 별로 남아있지 않기 때문이다. 또 한강이 차지하는 면적이 서울 전체의 6.6%를 차지할 정도로 넓기도 하다. 둘째로는 오 시장이 1~2번째 임기 때 추진한 ‘한강 르네상스’ 사업이 실패했거나 미완에 그쳤기 때문이다.
‘한강 르네상스’ 사업의 재기전?
오 시장의 한강 사업에서 핵심은 서울항 건설이다. 오 시장은 2022년 7월 취임 후 다섯 달 만인 지난해 11월, 여의도에 서울항을 건설하겠다고 밝혔다. 그 내용은 자신의 1~2번째 시장 시절에 추진한 것과 크게 다르지 않았다. 과거 오 시장은 한강 르네상스 사업에 6000억 원의 예산을 투입해 ‘세빛둥둥섬’을 만들었고, 여의도와 반포 일대의 한강 둔치를 돌과 시멘트로 뒤덮었다. 그러나 세빛둥둥섬 사업은 표류했고, 한강 둔치 개발도 인상적인 결과를 가져오지 못했다. 한강 르네상스 사업은 ‘디자인 서울’ 사업과 함께 오 시장에게 실패를 가져다줬다.
일종의 재기전에 나선 오 시장이 두 번째 한강 르네상스 사업에서 가장 신경을 쓰는 것은 ‘서울항’ 건설이다. 1단계로 2023년 중 ‘한강~경인운하'(경인 아라뱃길) 사이에 1000톤 급 유람선을 정기 운항시키려 한다. 이를 위해 여의도의 선착장 길이도 1000톤 급 배가 정박할 수 있도록 기존 65m에서 95m로 늘릴 계획이다. 이어 2단계로 타당성 조사와 계획 수립을 거쳐 2026년까지 여의도에 명실상부한 ‘서울항’을 건설한다는 것이다. 서울항이 건설되면 한강~경인운하 사이에 최대 5000톤 급의 유람선이 다니게 된다.
서울항 사업은 이명박 대통령 시절 ‘4대강 사업’의 시범 사업이었던 경인운하 사업과 직결돼 있다. 2009~2015년 2조7000억 원이 투입된 경인운하 사업은 서해에서 한강으로 드나들 수 있는 인공 뱃길을 건설한 일이다. 군사분계선으로 막힌 한강 하구의 뱃길을 대신하는 것이다.
한강 운하 사업은 21세기에 벌인 19세기 사업
그러나 현재까지 경인운하의 물류나 관광 수요는 건설비나 운영비에 턱없이 못 미치고 있다. 물류와 여객은 애초 예상의 8~20%에 그쳤다. 수질도 4~5등급으로 나빠져 한강의 물을 지속적으로 공급하고 있다. 그동안 한강과 경인운하 사이의 갑문이 닫혀 있었던 이유는 경제성과 함께 수질 문제였다.
건설 뒤 지난 8년 동안 경인운하는 물류나 교통에서 경제성을 보여주지 못했다. 한 번에 실어 나를 수 있고 속도가 빠른 화물차에 비해, 최소 두 번을 옮겨 실어야 하고 속도가 느린 경인운하는 화물주들에게 매력이 없었다. 또 주변에 이렇다 할 역사 자원이나 자연 경관이 없는 경인운하에서 관광을 즐기려는 여행객도 거의 없었다. 경인운하를 통해 얻을 수 있었던 것은 서해에서 한강까지 배로 다닐 수 있다는 허울 좋은 명분뿐이었다.
19세기까지 운하가 널리 활용된 유럽에서도 20세기 들어 기차와 자동차가 보급되면서 많은 운하들이 물류나 교통 기능을 잃어버렸다. 유럽에서도 운하는 대부분 관광용으로 일부 활용될 뿐이다. 많은 전문가들이 지적했듯 경인운하와 4대강 사업은 21세기에 벌인 19세기 사업이었다. 오 시장이 언제까지 운하라는 시대착오적 망령에 붙들려 있을지 걱정스럽다.
더욱이 환경단체에선 2010년께부터 경인운하나 4대강 사업에 대한 대응으로 한강을 재자연화하자고 제안해왔다. 한강 하류에서 하굿둑 노릇을 하는 신곡보를 철거해 한강을 1980년대 이전의 자연 하천으로 되돌리자는 것이다. 이렇게 하면 수위가 낮아져 넓은 백사장이 드러나고, 수질이 좋아져 한강에서 강수욕이나 물놀이, 물고기 잡기, 썰매 타기 등 다양한 활동이 가능해진다. 이런 재자연화 사업은 이미 독일 뮌헨의 이자강에서 큰 성공을 거뒀다. 박원순 전 시장도 한강 재자연화를 검토했으나, 결론을 내지 못하고 떠났다.
표절 논란에 경관 매력도 없는 ‘서울링’
서울시가 마포구 상암동 하늘공원에 짓겠다는 ‘서울링 제로’(이하 서울링)는 발표 즉시 표절 논란에 휘말렸다. 지름 180m의 대관람차인 ‘서울링’은 지난 2000년 새천년을 기념해 문화체육관광부에서 추진했던 ‘천년의 문’(일명 서울링) 사업을 사실상 베낀 것으로 보인다. 특히 ‘서울링’이라는 이름과 ‘건축물+관람차’라는 구조 등 핵심 내용이 같아 표절 혐의는 피하기 어려워 보인다.
게다가 이 사업의 취지도 매우 불분명하다. 세계에서 가장 유명한 관람차인 영국의 ‘런던 아이’를 타면 영국 의회와 정부, 세인트제임스공원, 버킹엄 궁전, 트라팔가 광장 등 런던의 역사적 도심을 한눈에 볼 수 있다. 애초 임시로 설치됐던 '런던 아이'가 영구 시설물이 된 것은 이런 역사적 도심 경관에 대한 시민들의 반응이 좋았기 때문이다.
그러나 서울링 주변은 볼 것이 없다. 쓰레기 매립장이었던 난지산과 그 뒤의 디지털미디어시티 정도가 보일 뿐이고, 강 건너 쪽으로는 온통 아파트뿐이다. 사실 국회와 고층 금융기관들이 밀집한 여의도를 제외하면 한강 주변에서 이렇다 할 도시 경관을 찾기는 어렵다. 서울의 역사적 도시 경관은 한강에서 4㎞ 이상 북쪽으로 떨어진 도심으로 가야 볼 수 있다. 그래서 이번 사업이 난지산 부근에 새로 들어설 쓰레기 소각장에 대한 지역 주민들의 반발을 무마하기 위해 급조한 정책이 아니냐는 의심마저 나온다.
문화 공연장인 ‘제2 세종문화회관’ 정도가 설득력 있어
이밖에 한강에 설치하겠다는 곤돌라나 ‘부유식(띄우는) 수영장’도 전시성 사업이라는 비판을 면하기 어렵다. 곤돌라는 최근 설악산 등 전국 각지에서 추진되는 케이블카 사업을 연상시킨다. 서울 한강가에 또 하나의 관광, 놀이 시설을 만들겠다는 것이다. 부유식 수영장도 기존 한강가의 인공 수영장과 크게 다르지 않다. 1980년대 이전처럼 ‘수영할 수 있는 한강’으로 되살리자는 환경단체의 제안이 훨씬 더 설득력이 있다.
한강가에서 추진되는 사업 가운데 그나마 이해할 수 있는 것으로는 여의도 공원 북쪽에 마련한다는 ‘제2 세종문화회관’이 있다. 서울의 대표적 금융지구인 여의도와 그 주변 영등포, 양천, 구로, 금천, 동작, 관악 일대에는 규모 있는 공연 시설이 없다. 반면 강북에는 세종문화회관, 강남 쪽엔 예술의 전당 등 대규모 공연 시설은 도심에만 있다. 이런 불균형을 완화하는 차원에서 한강변에 ‘제2 세종문화회관’을 짓자는 것은 그나마 설득력이 있다.
한번 파산한 ‘용산역 정비창 개발’, 이번엔 대통령실이 걸림돌
오 시장이 추진하는 사업 가운데 한강 일대 사업만큼이나 우려되는 일은 난개발이다. 오 시장이 2022년 7월, 4번째 임기를 시작한 뒤 가장 먼저 발표한 대형 사업은 ‘용산역 정비창 개발’이었다. 이 사업은 '한강 르네상스' 사업과 마찬가지로 자신이 1~2번째 임기 때 실패했던 사업의 재탕이다. 이것은 오 시장이 추진했던 사업 가운데 가장 규모가 크기도 했다.
새로 사업을 추진하는 용산역 정비창 터 일대는 넓이만 50만㎡의 규모이고, 주변에 용산역과 용산국가공원이 있다. 오 시장은 지난 임기 때 이 터 주변에 거대한 사업 구역을 설정하고 민간 투자회사를 끌어들였다. 그렇게 2006년부터 추진된 이 사업은 제대로 시작도 하지 못하고 3조 원 가량의 손실을 본 뒤 2013년 파산으로 막을 내렸다.
이어 문재인 정부 시절 서울 집값이 폭등하자, 용산역 정비창을 주택지구로 개발해야 한다는 의견이 쏟아졌다. 2020년 국토교통부도 정비창 터를 공공임대주택을 포함한 주택지구로 개발하겠다고 밝혔다. 심지어 정비창뿐 아니라, 용산국가공원(300만㎡)의 일부도 공공주택을 짓는 데 써야 한다는 의견이 비중 있게 제시됐다. 그러나 두 계획 모두 제대로 추진되지 못했다.
이번 용산역 정비창 개발 계획은 대통령실의 용산 이전과도 연관되어 있어, 문제가 더욱 복잡하다. 애초 용산기지는 100% 국가공원으로 조성될 예정이었다. 2022년 대통령실의 용산 이전으로 국가공원 계획은 한편으로 속도가 붙었지만 상당한 제한도 받게 됐다. 용산에 대통령실이 계속 남아 있다면 그 주변의 개발이 상당한 어려움을 겪을 것이기 때문이다. 오 시장의 용산역 정비창 계획도 마찬가지다. 용산역 정비창 일대를 초고층 국제업무지구로 개발하려면 대통령실이 용산을 떠나야 할 것이다.
가장 큰 서울시 보유 부지인 ‘서울혁신파크’도 상업 용도로
이밖에 오 시장의 개발주의를 잘 보여주는 사업은 은평구 ‘서울혁신파크’ 개발 사업이다. 옛 질병관리본부가 있던 이곳은 박원순 시장 시절 ‘서울혁신파크’로 다시 태어났다. 서울혁신파크는 20여 개 건물에 250여 개 단위가 입주했고, 1300여 명의 활동가들이 활기차게 일하던 사회적 실험장이었다. 대학 캠퍼스 같은 개방적인 분위기로 주변 주민들의 공원으로도 널리 활용됐다.
그러나 오 시장은 이곳을 강남구 코엑스 같은 상업업무 공간으로 개발하겠다고 밝혔다. 이 계획에 따라 최고 60층 규모의 랜드마크 건물과 업무 공간, 광장, 쇼핑몰, 주거단지, 산-학 캠퍼스 등이 들어선다. 이 계획에 대해 주변 주민들은 물론이고, 이 지역의 더불어민주당 국회의원들도 환영의 뜻을 밝혔다. 개발 이익을 바라는 데는 여야가 없는 것이다.
그러나 이 공간을 또 하나의 상업, 업무 공간으로 만드는 일에 대해서는 토론이 필요하다. 서울시가 밝혔듯 이 공간은 현재 서울시가 보유한, 가장 규모가 큰 터 가운데 하나다. 따라서 현재의 서울 시민이나 주변 주민들이 가장 필요로 하는 공간으로 쓰는 것이 바람직하다. 또 미래의 서울 시민들이 활용할 수 있도록 여지를 두는 것도 필요하다. 그러나 이번 개발 결정엔 그런 긴 안목의 고려는 없었던 것으로 보인다.
애초 이 공간을 제대로 활용하지 못한 데는 박원순 전 시장의 책임도 있다. 이곳을 혁신파크가 아니라, 서울시의 산하기관 용지나 서울시립대의 2캠퍼스 정도로 활용했다면 훨씬 쓸모가 분명했을 것이다. ‘혁신파크’라는 공간의 성격이 모호했기 때문에 오 시장이 이 곳의 용도를 전격적으로 바꾸는 일이 가능했을 것이다.
서울의 경관을 포기한 도시기본계획
오 시장의 개발주의를 보여주는 또 다른 사례는 아파트 최고 높이 35층 규제를 풀어버린 ‘2040 서울도시기본계획’이다. 서울이 인구나 경제력에서 세계적인 도시임에도 다른 세계적 도시와 비교할 수 없는 것은 도시의 경관이다. 대부분의 세계 도시들이 도심 경관에 대해 엄격한 기준을 갖고 있는 것과 달리 서울의 도시 경관은 개발주의의 포로가 돼 있다. 이번 계획은 그런 문제점을 강화할 가능성이 크다.
서울에선 역사적 건물이나 거리가 잘 보존되지 않고, 최고의 랜드마크라고 할 주변의 산세가 용적률이 낮으면서도 고층으로 지어지는 아파트에 가려진다. 경관이라는 중요한 공공 자산이 별 제한 없이 사유화되고 있다. 서울에서 강력한 높이 제한을 받는 곳은 청와대와 국회 주변 정도다. 그래서 청와대 주변의 백악(북악)과 인왕산 등 경관은 잘 보존됐고, 주변에 고층 아파트도 들어서지 못했다. 또 국회도 한강가에서 볼 수 있는 가장 두드러진 공공 경관을 만들어냈다. 강력한 높이 규제 덕에 청와대와 국회 주변은 서울에서 가장 차분한 경관을 갖게 됐다.
그런 점에서 서울시의 이번 ‘2040 도시기본계획’은 아쉽다. 이번 계획은 불필요한 고층 아파트 건설을 자극할 우려가 크다. 통상 건물의 높이는 도시 경관을 형성하는 가장 중요한 요소다. 또 도시 경관의 아름다움은 자유로운 건물 높이에서 나오는 것이 아니라, 엄격히 제한된 건물 높이에서 나온다. 그것은 강력한 높이 제한 정책(24m)을 가진 프랑스 파리와 높이 제한이 매우 느슨한 서울을 비교하면 금세 알 수 있다. 놀라운 것은 파리의 도심 용적률이 서울 도심보다 더 높다는 점이다.
더욱이 서울은 이미 세계의 대도시 가운데 가장 높은 수준의 인구와 인구밀도를 갖고 있다. 서울 광역권(수도권)도 전 세계에서 손꼽히는 인구와 밀도를 갖고 있다. 그런 기준에서 서울과 대한민국은 이미 한계 상황에 놓여 있다. 이 점을 고려해서 분별있게 개발하지 않는다면 결국 서울이나 대한민국은 자기 파멸적인 상황을 불러올 수 있다. 이것이 오세훈 서울시장의 잇따른 대규모 개발 계획이 우려되는 이유이고, 이제라도 오 시장이 긴 안목의 개발 계획을 다시 세워야 하는 이유다.
글쓴이 김규원은<한겨레21>의 선임기자다. ‘옷 로비 사건’ 기사로 한국기자상을 수상했고, ‘청계천에 생명을’ 등의 기사로 네 차례 이달의 기자상을 받았다. 역사와 정치, 공간, 생태 분야에 관심이 많다. 지은 책으로 <마인드 더 갭>, <노무현의 도시>가 있다. 최근엔 검찰 개혁 문제에 관심을 갖고 취재, 보도하고 있다.