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[유정훈 칼럼] 미국 민주주의가 보수 대법원에 무너지나

By | 2022년 10월 19일 | 국제, 미분류, 정치

트럼프 대통령의 임기는 2021년 1월에 끝났지만, 그가 미국 정치에 남긴 유산은 아직도 맹위를 떨치고 있다. 4년의 짧은 임기에도 불구하고 최근 수십년 간 어떤 대통령보다도 많은 3명의 연방 대법관을 임명했기 때문이다. 임신 중절에 대한 판결이 50년만에 뒤집힌 것이 대표적 사례다. 이제 이 압도적 보수 우위의 연방 대법원은 미국 민주주의의 근간까지 흔들려 한다. 미국에서는 개별 주의 선거구 획정권한이 주 의회에 맡겨져 있는데, 연방은 물론 주 법원조차 게리멘더링을 제재할 수 없다는 소수 법리를 인정할 태세를 보이고 있기 때문이다. 이 법리는 트럼프의 출마가 예상되는 20204년 대선에도 직접적인 영향을 미친다. 자칫하면 ‘사실상의 내전’에 빠질 수도 있는 이 법정 다툼을 유정훈 필자가 지상 중계한다. [편집자 주]

✔ 고서치, 캐버너, 배럿 임명으로 압도적 보수 우위 대법원을 만든 트럼프
✔ ‘무어 대 하퍼’(Moore vs Harper), 주의회 선거절차를 대법원이 결정?
✔ 보수화된 연방대법원은 유권자 억압, 투표권 약화시키는 경향 다분해
✔ ‘무어 대 하퍼’, 민주주의의 본질을 훼손하는 계기가 될 수도 있어

미 연방 대법원 청사 (사진:셔터스톡)

트럼프의 가장 큰 유산, 압도적 보수 우위 연방대법원

도널드 트럼프 전 미국 대통령은 4년의 임기 동안 3명의 연방대법관을 임명했다. 재선에 성공한 버락 오바마, 조지 W. 부시, 빌 클린턴이 각각 대법관 2명을 임명한 것에 비교하면, 사법부 구성에 최근 어떤 대통령보다 큰 영향을 남겼다. 미국 연방대법관은 종신직이고, 트럼프가 임명한 세 사람, 닐 고서치, 브렛 캐버너, 에이미 코니 배럿은 아직도 50대 초중반이다.

트럼프의 이런 결정은 대법원의 이념적 지형을 결정적으로 바꾸어 놓았다. 로널드 레이건(1981.1~1989.1 재임) 이후 대법원은 보수 5 : 진보 4의 구도가 유지되었다. 그러나 보수 진영의 앤서니 케네디 대법관(1988~2018 재직), 존 로버츠 대법원장(2005~현재)이 중간에서 균형을 잡으면서 극단적 보수로 흐르지는 않았다. 로버츠 대법원장이 손을 들어주면서 합헌성을 인정받은 ‘오바마케어’ 사건(2012년), 케네디 대법관이 진보 대법관들에 동조하여 동성혼을 인정한 ‘오버게펠’ 사건(2015년)이 대표적 사례다.

그런데 트럼프가 확고한 보수 성향의 대법관 3인을 임명하여 보수 6 : 진보 3이 되자, 로버츠 대법원장을 제외한 나머지 보수 대법관 5인만으로도 다수의견이 결정되는 상황이 되었다. 여성의 임신 중지를 헌법상 권리로 인정했떤 ‘로(Roe)’ 판결을 50년 만에 뒤집어 미국 사회에 충격을 준 올해 6월 ‘돕스(Dobbs)’ 판결이 대표적이다. 그 밖에도 대법원은 2021~22년 개정기에 총기 규제, 환경 규제, 종교의 자유 등에 관한 사건에서 과감한 보수적 판결을 쏟아냈다.

‘무어 대 하퍼’ 사건, 주 의회 선거절차 결정이 사법심사 대상인가

10월 첫 주에 시작한 대법원 2022~23년 개정기의 심리 대상에도 미국의 민주주의에 큰 영향을 미칠 사건이 들어 있다. 임신 중지나 총기 규제처럼 누군가의 일상에 직접 영향을 주는 사건은 아니지만, 정치적으로는 매우 중요한 사건이다. ‘선거구 획정’을 누가 할 것인가의 문제다. 단순히 선거구를 정하는 기술적 문제처럼 보이지만, 연방국가인 미국 정치에서는 민주주의를 근본적으로 흔들 수 있는 사건이다.

사건의 이름은 ‘무어 대 하퍼’(Moore vs Harper). 특정 정당에 유리하게 인위적으로 선거구를 획정하는, 소위 ‘게리맨더링’이 합법적인가를 묻는 사건이다. 미국 연방의회 선거에서 각 주에 배정되는 하원의원 수는 연방 차원에서 결정되지만, 그 범위 안에서 어떻게 선거구를 획정할 지는 각 주에 맡겨져 있다. 공화당이 다수당인 노스캐롤라이나주 의회는, 공화당과 민주당이 주 전체에서 같은 득표를 하더라도 전체 14석 중 공화당이 10석, 민주당이 4석을 차지하는 결과가 나오도록 교묘하게 선거구를 획정했다.

노스캐롤라이나 주 대법원은 이것이 공정한 선거를 보장하는 주 헌법 위반이라고 판결했고, 주 의회도 독립적 기구를 구성하여 선거구를 다시 획정하기로 했다. 그러나 이에 불만을 가진 몇몇 공화당 의원들은 선거구 획정이 주의회의 고유권한이라면서 연방 대법원에 상고했다.

이 사건의 법적 쟁점은 ‘노스캐롤라이나 주의 선거구 획정이 잘되었느냐 아니냐’가 아니라, ‘주 법원이 선거 절차에 관한 주 의회 결정에 대해 주 헌법 위반을 이유로 개입할 수 있는지’의 여부다. 따라서 대법원의 결론은 노스캐롤라이나 주의 선거구 획정이라는 개별 쟁점에 그치는 것이 아니라 향후 미국의 선거 절차 전반에 영향을 미치게 된다.

미국에서 주 의회의 게리멘더링은 이미 연방 사법절차로부터는 자유롭다. 연방 대법원은 2019년 ‘루초 대 커먼 코즈’(Rucho vs Common Cause) 사건을 통해 주 의회의 게리맨더링은 주 대법원의 관할이지 연방 법원의 사법심사 대상이 아니라고 입장을 정리한 바 있다.

루초 대 커먼 코즈 사건 개요

‘루초 대 커먼 코즈’ 사건에서 문제가 된 노스캐롤라이나 주 12선거구의 모양

그런데 이번 ‘무어 대 하퍼’ 사건에서는 주 의회의 선거구 획정 권한이 연방 뿐 아니라 주의 사법절차로부터도 자유롭다는 것이 쟁점이다. 만일 연방 대법원이 ‘독립적 주 입법부’ 법리를 받아들이면, 선거 절차에 관한 주 의회의 결정은 연방법원에 이어 주 법원의 통제에서도 완전히 벗어나게 된다.

‘무어 대 하퍼’ 사건에서 문제가 된 노스캐롤라이나 주의 선거구 지도. 실선이 카운티의 경계이고, 색깔로 나뉜 것이 선거구의 모양이다. 얼른 봐도 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12번 선거구의 모양이 카운티를 넘나들며 교묘하게 획정되었다는 것을 알 수 있다.

대법원에 상고한 공화당 측은, 선거 절차에 관한 주 의회의 결정이 주 법원의 사법심사를 받지 않는 주 의회의 전권사항이라는 이른바 ‘독립적 주 입법부’(independent state legislature) 법리를 주장한다. 그러나 이 이론은 법적 논리가 희박해서 그동안 대법원도 인정하지 않았고, 유력한 법률가나 학자가 지지한 적도 없다.

미국 헌법은 국가권력을 입법부, 행정부, 사법부로 분립하여 각각 법의 제정, 집행, 해석 및 적용을 맡기되, 이들 사이에 견제와 균형의 원리가 작동하도록 했다. 즉, 각 권력 기구는 독립적이되 배타적 권리가 인정되는 것은 아니다. 따라서 어떤 사항을 주 의회가 정하도록 한다는 것에서, 그 결정 사항이 의회의 전권사항으로 사법심사에서 면제된다는 결론이 도출되는 것은 아니다. 그러나 최근 보수 대법관 중 일부는 이 법리에 우호적 입장을 보였다.

사진:셔터스톡

법원을 통한 투표권 보호가 중요한 이유

한국은 중앙선거관리위원회가 전국적으로 통일된 선거관리를 하지만, 미국의 선거 절차는 기본적으로 각 주의 법에 따르고 선거관리도 각 주의 자율에 맡겨져 있다. 그러다 보니 특정한 주에서 일부 유권자의 투표권 행사를 어렵게 만드는 ‘유권자 억압(voter suppression)’이 아직도 벌어지는 것이 미국의 현실이다.

예를 들어, 유권자 등록 과정에서 철자법 테스트를 하면 영어 문맹률이 높은 인종의 투표 참여가 어려워진다. 이러한 유권자 억압은 주로 소수 집단을 대상으로 이루어지는데, 미국 민권운동의 대표적 성과가 이러한 억압을 노골적으로 하지 못하도록 한 1965년 투표권법 개정일 정도다. 물론 지금의 유권자 억압은 예전처럼 노골적으로 자행되지는 않는다. 대신 한층 교묘한 방법이 동원되고 있다.

위스콘신 주에서 2010년 공화당이 주 정부를 장악했을 때, 주 의회는 투표할 때 주립대 학생증을 신분증으로 쓸 수 없게 만들었다. 그러자 민주당 성향의 젊은 유권자들이 신분증을 인정받지 못해 투표하지 못하는 현상이 벌어졌다. 2020년 대선에서 텍사스에서는 공화당 주지사가 보안을 이유로  사전투표지를 직접 제출할 수 있는 장소를 카운티 당 1곳으로 제한했고, 어떤 카운티는 무려 11곳의 제출 장소를 폐쇄했다. 멀리 갈 수 없는 사전투표자들은 투표를 포기할 수밖에 없었다.

이처럼 투표권 행사와 관련한 선거 방식이 각 주의 자율에 맡겨지면서, 정치적 유불리에 따라 투표를 장려하기보다 억압하는 행태가 종종 나타나고, 이로 인해 미국의 선거 절차는 자주 법적 소송의 대상이 된다. 위에서 언급한 텍사스 주의 조치에 대해서는 1심 법원이 고령자 및 장애인의 투표권 행사를 어렵게 만든다는 이유로 무효라고 판결했으나, 항소심은 이를 뒤집어 주지사의 조치를 인정했다. 1965년 투표권법 개정과정에서처럼 연방 법원이 직접 개입해서 사전에 무효화 할 수도 있지만, 모든 사항을 미리 예상하여 입법 조치를 할 수도 없기에 투표권 보호를 위한 법원의 사후적 역할은 점점 중요해지고 있다.

그런데 보수화 된 연방대법원은 오히려 투표권의 보호를 약화시키고 있다. 1965년 투표권법은 투표에서 인종차별이 예상되는 방식으로 선거 절차를 변경하려면 법무부의 사전심사를 받도록 했는데, 이와 관련된 사건들은 대부분 남부의 9개 주에서 발생했다. 그런데 2013년 연방 대법원은 ‘셀비 카운티(Shelby County)’ 판결을 통해, 이 투표권법의 조항들이 주의 권리를 침해하고 있다며 위헌 판결을 내렸다. 합법적으로 투표권의 저해할 수 있는 길을 열어준 것이다.

다수의견을 낸 로버츠 대법원장은 ‘지금은 흑백 차별이 횡행하던 50년 전과 상황이 완전히 달라졌다’는 이유를 들었다. 이에 대해 루스 베이더 긴즈버그 대법관은 “투표에서 인종차별을 막아 왔고 지금도 잘 작동하는 사전심사 제도를 폐지하는 것은, 비바람 속에 자기 몸이 젖지 않고 있다는 이유로 비를 막고 있던 우산을 던져 버리는 것과 같다”는 유명한 반대의견을 남겼다. 투표권 보호가 약화되면 피해를 보는 것은 소수인종과 경제적 약자다. 실제로 ‘셀비 카운티(Shelby County)’ 판결 이래로 지금도 인종차별적 선거구 획정은 계속되고 있어, 긴즈버그 대법관의 반대의견이 현실에 부합한다는 것이 증명되고 있다.

10월4일 연방 대법원에서 공개변론이 진행된 ‘메릴 대 밀리건(Merrill vs Milligan)’ 사건에서는 앨라배마 주의 선거구 획정이 쟁점이다. 앨라배마주의 흑인 인구 비율은 27%인데(미국 평균이 약 13%이니, 이보다 두 배쯤 되는 수치), 공화당이 장악한 주 의회는 게리맨더링을 통해서 이 흑인 인구를 거의 모두 한 지역구로 몰아버렸다. 결과적으로 앨라바마 주의 7개 선거구 중에서 27%나 되는 흑인 인구의 투표가 실제로 선거 결과에 실제로 영향을 미칠 수 있는 지역구는 1개에 불과해졌다.

앨러배마 주의 흑인 인구는 미국 평균보다 높은 27%이지만, 게리맨더링에 의해 7개 선거구 중 흑인 유권자가 다수가 되는 곳은 단 하나 뿐이다.

이런 상황에서 대법원이 ‘독립적 주 입법부’(independent state legislature) 법리까지 받아들이면, 선거 절차에 관한 주 의회의 결정을 통제할 수단이 사실상 완전히 사라진다. 주 의회가 입법을 통해 투표권 행사를 어렵게 하는 조치에 법원마저 제동을 걸 수 없게 되고, 모든 유권자들이 평등하고 공정하게 투표권을 행사할 수 있어야 한다는 민주주의의 기본 전제가 무너진다.

2024년 대선에 미칠 영향

이 사건의 여파를 우려하는 또 하나의 이유는 트럼프가 출마할 예정인 2024년 대선 때문이다. 사실 별 다른 지지를 받지 못한 ‘독립적 주 입법부’ 이론이 등장한 것은 트럼프 때문이다. 2020년 대선에서 패배한 트럼프와 그의 지지세력이 선거인단 투표 결과를 뒤집으려고 이를 근거로 사용했던 것이다.

‘독립적 주 입법부’ 이론을 끝까지 밀어붙이면, 주 의회의 선거구 획정이나 선거 절차 뿐 아니라 대통령 선거인단에 보낼 선거인 결정에 관해서도 독자적 권한이 있다는 결론에 이른다. 즉 해당 주에서 유권자 투표 결과와 무관하게 트럼프를 지지하는 선거인단을 선정할 수 있게 된다. 실제로 애리조나, 조지아, 미시건 등 주 의회에서 공화당이 다수당인 주에서는, 유권자 투표에서 바이든이 승리했음에도 불구하고 이 이론을 빌미로 트럼프를 지지할 선거인단을 선정하려고 시도했다.

다행히 2020년 대선에서 이런 사태가 현실화하지는 않았다. 하지만 대법원에서 이 법리를 받아들이면, 유권자의 투표 결과와 무관하게 주 의회가 대통령 선거인을 결정하는 행위가 적어도 법적 정당성은 획득하게 된다. 따라서 트럼프가 2024년 대선에 출마하면 공화당이 지배하는 주 의회를 통해 대선 결과에 영향을 미치려는 시도를 할 것으로 예상된다. 트럼프와 그 지지세력은 이미 2020년 대선에서 비슷한 시도를 했고,  1월 6일 의사당 폭동을 통해 대선 패배를 뒤집으려고 한 적이 있다.

미국 대선은 주 단위에서 승자독식을 기반으로 하는 간선제로 치러지지만, 2000년 혹은 2016년 대선 같은 일부 예외를 제외하면 유권자의 투표와 대통령 선거인단 투표 결과는 일치했다. 그런데 ‘무어 대 하퍼’ 사건의 결과에 따라서는 주 의회가 자의적으로 선거인단 선정에 개입할 수 있게 되고, 이런 허점을 트럼프 같은 정치인이 악용하면 민주주의의 근본이 흔들리게 된다. 남북전쟁 당시처럼 연방 탈퇴 또는 무력을 동원한 내전은 아니라 하더라도, 선거를 통해 당선자를 결정할 수 없는 ‘사실상의 내전 상황’에 빠질 우려가 있다.

사진:셔터스톡

연방대법원은 어떤 판결을 할 것인가

선거 결과는 본질적으로 유권자의 정치적 결단의 문제이고 사법심사의 대상이 아닌 것은 당연하다. 그러나 결과에 이르는 과정의 절차는 법적 문제다. 절차가 중요한 이유는, 절차의 구성이 실제로 결과에 영향을 미치기 때문이다. 2000년 대선 결과를 결정한 ‘부시 대 고어’(Bush vs Gore) 사건에서 법원이 판단한 것은, 당선인 자체가 아니라 플로리다 주의 수검표를 계속할 것인지 여부라는 절차 문제였다. 절차에 대한 판단이 선거 결과를 결정한 것이다.

대법원 판결은 오래도록 미국의 선거 절차와 민주주의에 큰 영향을 미쳐 왔다. 예컨대 2010년 ‘시티즌스 유나이티드’(Citizens United) 판결은 미국의 선거자금 규제를 무력화하여 이익단체들이 사실상 제한 없이 정치자금을 지출할 수 있는 문을 열었고, 앞에서 언급한 2013년 ‘셀비 카운티’ 판결은 남부 주들이 민권법 이전의 인종차별적 투표 관행으로 후퇴하는 길을 열었다.

이번 사건은 그런 사건보다 더 직접적으로 민주주의의 본질을 건드릴 수 있다. 하버드 로스쿨 명예교수이고 연방대법원 사건을 36회나 변론했던 로렌스 트라이브(Laurence Tribe) 교수는 ‘무어 대 하퍼’ 사건에는 민주주의의 본질인 다수결 원칙 자체가 달려 있다고 평가했다. (관련 LA Times 7월5일자 칼럼 바로 읽기)

미국 50개 주의 대법원장들로 구성된 ‘컨퍼런스 오브 치프 저스티스즈’(Conference of Chief Justices)는 이례적으로 이번 사건에 관해 연방대법원에 공식 서면까지 제출하여 우려를 표명했다. (관련 기사 바로 읽기) 

공화당이 주 의회와 주 정부를 장악한 주와 보수 성향 대법관들은 지속적으로 투표권에 대한 보호를 약화시켰고, 이는 미국 민주주의에 부정적 영향을 끼쳐 왔다. (필자의 이전 칼럼 ‘치명적 약점’을 드러낸 선거 시스템…법정 싸움이 남아있다 참조) 특정한 주의 게리맨더링에서 비롯된 사건을 통해 이런 경향이 어디까지 갈 것인지, 그리고 그 결론이 민주주의 자체에 어떤 영향을 미칠지에 대해 많은 이들이 주목하고 있다.


글쓴이 유정훈은
변호사(한국 및 미국 뉴욕 주). 2011년 버락 오바마에 맞설 공화당 대선후보 경선이 한창이던 시점에 미국 연수를 하며 미국 정치·선거에 본격적으로 관심을 갖게 됐다. 이후 페이스북에서 꾸준히 미국 정치와 법에 관한 ‘덕질’을 계속하고 있다. 메디치미디어가 출간한 <상 차리는 남자? 상남자!>의 공저자이기도 하다. 각종 언론매체의 칼럼니스트로도 활동 중이다.

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