‘상하이협력기구’(SCO)는 우리에게는 좀 낯설다. 그러나 이 새로운 국제기구는 지금 유라시아 대륙의 판을 흔들고 있는 가장 중요한 변수다. 미국과 유럽, 러시아가 세계를 좌우하던 시대가 지나갔다는 것을 이처럼 잘 보여주는 국제기구는 없다. 새로운 패권의 각축장은 중앙아시아다. 우크라이나 전쟁이 결정적인 변수가 되었다. 중국은 러시아를 피해 유럽에 가려 하고, 러시아를 믿을 수 없는 중앙아시아 국가들은 기꺼이 그 징검다리가 되려고 한다. 중앙아시아 국가들조차 전통적 ‘안러경중’(안보는 러시아, 경제는 중국)을 넘어, 새로운 국제질서를 만들어 나가고 있다. 미·중 사이의 양자택일을 외교 정책의 선택지로 삼아 온 한국에도 시사하는 바가 크다. 고한석 필자의 말대로 ‘너머에 있는 세계’까지 시야를 확장해야 한다. [편집자 주]
✔ 유라시아 대륙의 판을 흔들고 있는 새로운 국제기구 SCO✔ 1996년 상하이에서 처음 모인 'Shanghai Five'로 출발✔ 2017년 인도, 파키스탄에 이어 2022년 이란 가입 승인✔ NATO 창립 멤버인 튀르키예마저도 SCO 가입을 희망✔ 안보보다는 경제 협력이 주된 협력 과제✔ 다극화되는 국제사회, '저 너머 있는 국가들' 주시해야
3년 만에 열린 SCO 정상회담
9월15~16일 이틀에 걸쳐서 우즈베키스탄에서 ‘상하이협력기구’(SCO) 22차 정상회담이 개최되었다. 2001년 출범 이래 매년 정상회담이 열렸지만, 그동안 국내에서는 이에 대한 보도가 거의 없었고 관심도도 높지 않았다. 코로나19 사태로 2019년 이후 3년 만에 직접 얼굴을 맞대는 정상회담이 열렸는데, 지난 몇해 동안의 극적인 국제정세 변화로 인해 이번 ‘SCO 정상회담’에는 세계적 관심이 쏟아졌다.
‘SCO’란 무엇인가
1996년 중화인민공화국 상하이에 모인 러시아, 중화인민공화국, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄 정상들은 ‘국경 지대의 군사적 신뢰 강화를 위한 조약’을 체결하고 ‘상하이 5개국 협의체’(Shanghai Five)를 만들었다. 여기에 2001년 우즈베키스탄이 합류했고, 이 조직은 중앙아시아를 대표하는 국제기구인 ‘상하이협력기구’로 정식 출범했다. 2017년에는 인도와 파키스탄이 가입해 범위가 남아시아까지로 확장되었다. 이번 2022년 정상회담에서는 이란이 정식 회원국으로 승인되었고, 튀르키예도 가입을 요청하겠다고 선언해 서아시아로도 넓어지고 있다. 현재 이란까지 포함해 회원국은 총 9개국이며, 3개국(아프가니스탄, 몽골, 벨라루스)이 옵서버로 참여하고 있다. 이외에도 6개국(아제르바이잔, 아르메니아, 캄보디아, 네팔, 튀르키예, 스리랑카)이 대화 파트너 국가로 협력하고 있다.
정식 회원국 9개 나라를 합친 규모는 전 세계 인구의 약 42%, 세계 GDP의 약 24%를 차지한다. 공식적인 국제기구로는 ‘유엔’ 다음으로 규모가 큰 조직이다. 상설 사무국은 중국 베이징에 있고 의장직은 교대로 맡는데 올해의 의장국은 우즈베키스탄이다. 그래서 올해 정상회담은 그 수도인 사마르칸트에서 열렸고, 내년에는 인도가 의장국을 맡는다.
올해 SCO 정상회담의 관전 포인트는?
올해 SCO 정상회담의 최대 관심사는 단연 중국의 시진핑 주석이었다. 시진핑은 2020년 1월 이후 3년8개월만에(비록 48시간에 불과했지만) 해외 방문에 나섰다. 시진핑의 이번 SCO 참석은 크게 세 가지 의미로 해석되고 있다.
첫째는 중국 국내에서는 코로나19 이후 정상적인 사회활동의 시작을 알리는 신호탄으로 받아들여지고 있다. 즉, 미국 조 바이든 대통령 취임 이후에 도널드 트럼프 대통령 시절보다 더 체계적으로 대중국 봉쇄전략이 강화되고 있는 상황에서, 중국이 새로운 출구를 모색하고 있다는 신호인 셈이다. 또한 10월에 개최될 중국 공산당 ‘제20차 전국대표대회’에서 시진핑이 전례 없는 주석직 3연임을 추진하는 상황에서 그동안 코로나19 봉쇄, 부동산 및 부채 문제, 서방의 압박 등으로 어려움을 겪고 있는 그가 국제무대에서 영향력을 회복함으로써 연임의 정당성을 확보하려는 시도로도 해석된다.
둘째는 우크라이나 전쟁 이후 처음으로 러시아, 중국, 인도의 지도자가 한자리에 모인 회담이라는 점이다. 국제적으로 고립되고 있는 러시아의 푸틴 대통령은 이번 기회를 빌려 주요 강대국들이 자신을 지지하고 있다는 점을 과시하려고 했다. 그러나 언론에 이미 보도되었듯이, 시진핑은 전쟁에 대해 ‘의문과 우려’를 표명하였고, 인도 나렌드라 모디 총리는 “지금은 전쟁의 시대가 아니다. 이번 전쟁으로 개발도상국이 식량 및 에너지 위기를 겪고 있다”고 노골적인 불만을 드러냈다. 결과적으로 푸틴은 오히려 더 고립되고 있다는 인상을 주게 되었다. 물론 이것이 두 나라가 러시아를 ‘손절’한다는 것을 의미하지는 않는다. 시진핑의 이번 발언은 비공개 회담에서 표명한 것으로 푸틴의 언급을 통해서 알려지게 된 것이며, 중국 내 SCO 관련 보도에는 우크라이나 전쟁이 전혀 언급되지 않았다. 중국은 어차피 러시아가 승리하거나 패배하는 것에 관심이 있다기보다는 미국 주도의 국제질서가 약화하는 것에 관심이 있기 때문에 러시아를 버리지 않을 것이다.
반면에 인도는 조금 생각이 다르다. 인도는 미국이 주도하는 쿼드에 참가하고 있지만 그동안 러시아를 비판하지 않았다. 게다가 지난 9월1일에는 러시아가 주도하는 합동군사훈련 ‘보스토크 2022’에도 중국과 함께 참여해, 미국 및 서방으로부터 상당한 불만을 사고 있는 것으로 알려졌다. 그런데 인도는 어느 한쪽에 기울어지지 않는 ‘전략성 자율성’을 기조로 삼고 있어서 지나치게 친러시아로 비쳐지는 것을 막을 필요가 있었다. 그래서 이번 ‘SCO 정상회담’을 이용해 공개적으로 러시아를 비판하는 발언을 한 것으로 보인다.
셋째는 이란과 튀르키예의 합류다. 기존 8개 회원국 중에서 브릭스(BRICS) 멤버이기도 한 중국, 러시아, 인도 빅3를 제외한 5개국은 중앙아시아에서 경제력이나 국제적 영향력이 미미한 나라들이다. 그러나 이란과 튀르키예는 차원이 다르다. 이란은 페르시아 제국의 부활을 꿈꾸며 이슬람 세계의 종주권을 두고 사우디아라비아와 다투고 있다. 최근 핵무기 개발 문제로 서방의 제재 대상국이지만, SCO는 거리낌 없이 정식 회원국으로 가입을 승인했다. 시진핑이 이번 정상회담에서 제안해 SCO 공동선언문에 포함된 ‘국제무역에서의 회원국 화폐 결제비율 제고(사실상의 위안화 결제)’ 방침은 장기적으로 이란에게 제재를 벗어나서 무역수지를 강화할 수 있는 기회를 제공할 것이다.
북대서양조약기구(NATO) 창립 멤버이자 정식 회원국인 튀르키예가 SCO 가입을 희망한다는 레제프 타이이프 에르도안 대통령의 발표는 서방 국가들로부터 또 한 번의 분노를 불러일으켰다. 튀르키예 역시 오스만투르크 제국의 영광을 되찾기 위해서 다양한 시도를 하고 있고, 장기적으로 서아시아의 맹주 자리를 노리고 있다. 튀르키예는 인도와 비슷하게 ‘전략적 자율성’을 통해서 자국의 이익을 극대화하겠다는 노선을 취하고 있다. 최근에는 우크라이나와 러시아의 휴전협상을 중재하려고 노력했고 러시아로부터의 곡물 수출 협조에 가장 큰 역할을 맡았다. 이번 SCO에서는 푸틴과의 정상회담을 통해서 튀르키예 남부의 원자력발전소 건설사업을 둘러싼 러시아 업체와의 분쟁을 해결했다.
SCO는 ‘비자유주의 국가의 NATO’인가
SCO를 NATO에 대항하는 21세기판 ‘바르샤바조약기구’라고 규정하는 사람들도 있지만 그렇게 보기에는 미흡한 점이 많다. 먼저, 이들 나라들이 미국이 주도하는 서방 중심의 자유주의 국제질서에 대해서 반감을 가지고 있다는 공통점이 있지만, 그렇다고 공통의 지정학적 안보 위협에 직면한 것은 아니다. 더 나아가 어떤 공통의 대안적 이념을 제시하지도 않는다. 게다가 가장 큰 회원국인 중국-인도-러시아는 과거에 심각한 갈등을 겪은 역사가 있고, 올해 정상회담에서 보듯이 지금도 각자 국익 중심의 ‘전략적 자율성’을 추구하고 있다.
다른 중소 회원국들도 민족주의 성향이 매우 강한 나라들이기는 마찬가지다. 인도와 파키스탄은 거의 적대 국가이며, 타지키스탄과 키르기스스탄 사이에는 오랫동안 국경 분쟁이 존재했다. 이들은 상대방 나라가 겪는 어려움을 돕기보다는 자신의 기회로 삼는 이기주의적 접근방식을 취하고 있다. 그렇기에 이 나라 간에는 안보보다는 경제가 협력의 주요 대상이 되어 왔으며, 대외적 안보보다는 주로 ‘테러 및 극단주의’ 진압에 대한 협력을 명분으로 하는 일종의 ‘치안’ 협력이 중심이었다. 따라서 SCO가 기존의 국제질서에 영향을 줄 정도로 강력한 국제기구로 발돋움하기에는 아직 갈 길이 멀다고 할 수 있다.
중국, 러시아를 우회해 유럽으로 간다
올해 SCO 정상회담을 규정했던 가장 큰 요인은 중앙아시아에서의 힘의 이동이다. 러시아가 우크라이나 전쟁으로 인해 코너에 몰리고 있는 틈을 타서 중국이 그 빈 공간을 채우고 있다. 경제적으로 중국은 이미 ‘일대일로 프로젝트’를 통해서 이 지역의 인프라에 많은 투자를 해오고 있다. 최근에 특히 눈에 띄는 것은 2개의 새로운 철도 노선 프로젝트다.
현재 중국의 유럽행 화물은 철도로 카자흐스탄을 거쳐서 러시아를 통과한 후 동유럽으로 운송된다. 문제는 우크라이나 전쟁의 여파로 러시아에 경제 제재가 부과되자 이 노선의 운송이 까다로워지고 불확실성이 커졌다는 점이다. 그래서 중국은 유럽으로 가기 위한 새로운 철도 노선을 추진하고 있다. 지난 5월, 키르기스스탄은 동쪽의 중국과 서쪽의 우즈베키스탄을 연결하는 철로(CKU 프로젝트) 공사를 시작할 것이라고 발표했다. 중국은 8월부터 전문가 80여 명을 현지로 보내 현장조사를 시작했다. 이 노선은 투르크메니스탄과 이란을 거쳐 터키까지 이어질 예정이다. 이렇게 하면 러시아를 통과하지 않으면서 운송 여정도 이전보다 8일 정도 단축할 수 있다. 이로 인해 창출될 일자리와 세수, 화물 통과 수입료 등은 키르기스스탄에 상당한 경제적 도움을 줄 것이고, 대륙간 물류 인프라도 향후 국가 발전에 큰 자극제가 될 것으로 키르기스스탄은 기대하고 있다.
이번 SCO 의장국인 우즈베키스탄은 정상회담 기간 중에 우즈베키스탄에서 아프가니스탄을 거쳐 파키스탄으로 이어지는 철도 프로젝트를 추진하겠다고 발표했다. 이 중 상당 부분의 구간에는 이미 각 나라의 철도 인프라가 깔려 있다. 프로젝트의 핵심은 이 국내 철도들을 국제적으로 연결하는 573km의 신규 철로다. 현재 이 구간의 화물운송에는 35일이 소요되는데, 이 철도가 부설되면 불과 4일로 단축된다. 아프가니스탄과 파키스탄은 화물 통과료 수입을 벌게 될 것이고, 불안한 말라카해협 대신 파키스탄의 과다르 항구를 서남아시아 해운의 중심지로 만들려는 중국의 계획은 힘을 얻을 것이다.
우크라이나 침공으로 러시아가 중앙아시아를 잃다
이렇게 되면 중국이 경제적으로 중앙아시아에서 러시아보다 더 많은 이득을 취하게 되지만, 사실 이는 과거에도 마찬가지였다. 그래서 더 중요한 변화는 안보 관계에서 나타난다. 이 지역은 전통적으로 러시아의 ‘뒷마당’으로 간주돼 왔기 때문이다. 그런데 2000년대 이후 이 지역 국가들은 한국이 미-중 관계에서 고민하는 것과 비슷하게 ‘안러경중’(안보는 러시아, 경제는 중국) 전략을 취해 왔다. 게다가 러시아의 우크라이나 침공 이후 이 지역의 안보를 담당해 왔던 러시아의 영향력이 눈에 띄게 줄어들었다. 러시아는 카자흐스탄에 약간의 군대를 주둔시켜왔고, 키르기스스탄과 타지키스탄 간의 국경분쟁 중재를 위해서 평화유지군도 파견하고 있었다. 그러나 우크라이나 전쟁 이후 이 병력의 대부분이 철수했다. 그리고 이 틈을 타서 9월14일부터 타지키스탄과 키르기스스탄의 국경에서는 무력 충돌이 발생했다.
더욱 문제가 되는 것은 우크라이나 침공 이후 중앙아시아 국가들이 러시아가 자기들도 위협할 수 있다는 불안감 속에서 중국과 긴밀한 관계를 추구하고 있다는 점이다. 카자흐스탄과 우즈베키스탄은 전쟁 초기에 우크라이나에 원조물자를 보냈다. 특히 카자흐스탄의 카심 조마르트 토카예프 대통령은 지난 1월에 물가 인상과 관련된 시위에 러시아가 2500명의 군대를 보내 시위진압에 도움을 주었음에도 불구하고 이런 행동을 했다. 토카예프 대통령은 6월17일 러시아 상트페테르부르크에서 열린 ‘국제경제포럼’에서 푸틴을 면전에 두고 ‘우크라이나의 영토 보전이 중요하며 루한스크 및 도네스크 공화국에 대해서 인정하지 않는다’는 취지의 발언을 했다. 이로 인해서 러시아 내 민족주의자들로부터 다음 공격 대상으로 카자흐스탄이 되어야 한다는 협박을 받을 정도였다. 그런데 시진핑은 SCO 정상회담에 앞서서 3년 만의 첫 해외 순방지로 카자흐스탄을 선택했다. 시진핑은 성명서에서 러시아를 거명하지는 않았지만, 카자흐스탄의 주권, 안보, 영토에 대한 확고한 지지를 표명했다. 우즈베키스탄에서도 정치 엘리트들이 러시아와 거리를 두려는 모습이 역력해지고 있는 가운데, 중국은 양국간 무역 규모를 연간 100억 달러까지 늘리겠다고 약속했다.
다극화되는 국제사회에서 ‘너머에 있는 세계’에 주목해야
오스트레일리아의 싱크탱크인 ‘Lowy Institute’의 Brian Wong'은 외교 전문지 <더 디플로매트>에 기고한 글에서, 서방 국가들 “너머에 있는 세계”에 대해서도 주의를 기울여야 한다고 충고했다. 러시아의 푸틴도 지금 시대를 “나머지 세계의 부상”(the rise of the rest)라고 규정한 바 있다. 그 말에 동의하든 동의하지 않든, 세계화 이후에 과거보다 나아진 경제적 발전을 기반으로 국제무대에서 자신들의 새로운 위치를 확보하려고 노력하는 국가들이 많아진 현상은 매우 중요한 변수다. 그리고 그것이 어떠한 결과로 이어질 것인지, 한국의 앞날에 어떤 영향을 줄 것인지 예의주시해야 할 필요성은 너무나 크다.
글쓴이 고한석은서울대 중문과를 졸업하고 하버드대학 케네디스쿨에서 IT정책으로 석사학위를 받았다. SK China에서 4년 동안 일했으며 삼성네트웍스에서 글로벌사업추진팀장을 맡기도 했다. 이후 열린우리당 정책연구원 정책기획 연구원과 정세분석국장, 더불어민주당 싱크탱크인 민주연구원 부원장 등을 거쳐 서울디지털재단 이사장을 역임했다.