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[장영욱 칼럼] 영국·싱가포르서 배우는 ‘출구 전략’: 통제의 역설을 경계할 때다

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(왼쪽) 영국 정부는 최근 델타 변이로 코로나19 일일 확진자가 5만 명을 넘어서는 와중에도 규제를 완전 해제했다. 이날 0시를 기해 수천 명의 사람들이 ‘자유의 날’ 파티를 열어 춤을 추며 밤을 보냈다. / (오른쪽) 싱가포르는 델타 변이 바이러스로 확진자가 늘어나자 확진자 수를 최소화하는 데 초점을 맞추고 있으며 기존 방역조치를 강력하게 유지하고 있다. (사진=연합뉴스)

코로나19 전선(戰線)이 ‘델타 변이’ 때문에  또 한 번 위기를 맞고 있다. 세계 각국의 ‘출구 전략’에도 큰 변수가 생겼다. 크게 보면 영국 모델과 싱가포르 모델로 나뉜다. 영국에선 지난 2월 4단계 로드맵을 발표했다. 이후 7월 19일을 ‘봉쇄 해제의 날’로 선언하고 ‘자율 방역’에 중점을 두고 있다. 앞으론 독감 수준으로 관리하겠다는 복안이다. 방역 모범국이자 백신 접종률이 높았던 싱가포르는 최근 확진자 수가 늘어나자 방역을 다시 강화했다. 장기적으로 방역보다 치료 쪽에 중점을 두겠다는 원칙에는 변함이 없다.
한국 정부는 8~9월에 백신 물량을 대폭 늘려 9월 말쯤 1차 접종률을 70%까지 높일 계획이다. 그렇다면 우리는 올 연말께 어떤 출구 전략을 선택해야 할까? 대외경제정책연구원 연구위원으로 감염병 관련 연구를 해온 장영욱 필자는 지금부터 정부와 전문가 그룹, 시민단체들이 머리를 맞대고 사회적 합의를 모색해야 할 때라고 강조한다. 출구 전략의 공론화가 필요하다는 얘기다. [편집자]

#영국, 4단계 걸쳐 봉쇄 완전 해제 
  싱가포르, 해제하려다 다시 강화
#정반대 출구전략, 철학적 차이 반영
  ‘억제 vs. 제거’라는 원칙이 달라
#大유행 영국, 인프라 충분히 구축
  통제 성공 ‘싱’, 완화 후 준비 미흡
#바이러스와 공존이란 역설적 상황
  한국도 이제 출구전략 공론화할 때

이 길고 긴 팬데믹 터널의 끝은 어디일까. 백신 접종으로 숨통이 트이나 싶었는데 오히려 ‘델타 변이 유행’, ‘확진자 최다 발생’, ‘거리두기 최고 단계 시행’ 등 암울한 소식만 연일 들려온다.

현재의 유행은 우리나라에만 국한되지 않는다. 전 세계적으로 코로나19 감염이 다시 확산되고 있다. 미국, 이스라엘, 스페인, 프랑스, 영국, 싱가포르 등 백신 접종률이 높은 나라들도 예외는 아니다. 실내 마스크 의무화 조치를 해제했던 미국과 이스라엘은 변이 바이러스의 유행 앞에 그 결정을 번복했다. 스페인은 유행이 심각한 지역들 위주로 거리두기 단계를 최고 수준으로 올렸다. 시민들이 더 이상의 봉쇄를 용납하지 않는 프랑스에선 ‘보건 패스’를 도입해 백신 접종자나 코로나19 검사에서 음성을 받은 사람만 다중이용시설을 이용하게 했다.

다만 고위험군 백신 접종을 어느 정도 마친 국가들에선 확진자 수가 증가하는 만큼 다행히 사망자가 늘어나지 않고 있다. 이와 더불어 코로나바이러스가 완전히 사라지는 종류의 종식은 불가능하다는 합의가 전문가들 사이에서 이뤄지면서, 접종률이 높은 국가들 사이에선 ‘출구전략’에 대한 논의가 한창 진행 중이다. 이제 바이러스와 함께 사는 법을 익혀야 할 때가 왔다는 사실을 점차 많은 나라에서 받아들이고 있다.

영국·싱가포르의 대조적인 ‘출구전략’

한국에서는 영국(잉글랜드 기준)과 싱가포르 사례가 자주 소개된다. 두 나라는 모두 빠르게 백신 접종률을 올리며 일찌감치 ‘접종 이후’ 논의를 시작했다. 7월 29일 기준, 영국 인구(5598만 명)의 69%가 1회 이상 백신을 맞았고 55%가 2차 접종을 완료했다. 싱가포르(570만 명)는 1차 이상 73%, 2차 54%를 기록해 아시아에서 가장 접종이 빠른 편이다. 코로나19 초기에 전면봉쇄 수준의 방역을 취하던 두 나라는 최근 높은 접종률을 바탕으로 거리두기 조치를 해제한다고 밝힌 바 있다.

두 나라의 접근 방식은 사뭇 다르다. 영국은 기존 로드맵에 따라 이미 모든 강제적인 방역 조치를 해제했다. 반면 싱가포르는 기존 방침과 다르게 오히려 거리두기 강도를 더 높였다. 델타 변이 유행으로 인해 확진자 수가 똑같이 증가했지만 그 선택은 대조적이었다.

영국, 4단계에 걸쳐 봉쇄 해제 단행

영국은 지난 2월, 4단계에 걸쳐 봉쇄를 해제하겠다는 계획을 발표했다. ▲백신 접종률 ▲백신 접종 후 감염·입원 예방 효과 ▲병상 여력 ▲우려 변이의 위력 등을 평가한 후 일정 기준을 만족하면 다음 단계로 넘어가기로 했다. 3월 9일부터 5주 간격으로 점차 방역 단계를 낮추던 영국은 마지막 4단계 해제를 앞두고 고민에 빠졌다. 델타 변이 확산으로 인해 다시 감염자 수가 급증했기 때문이다. 결국 4단계 시행을 4주가량 미루고 네 가지 기준을 다시 평가하기로 하였다. 그 후로도 확산은 계속되었고, 백신 접종 초기 최대치에 거의 근접한 하루 5만 명의 확진자가 나오기에 이르렀다.

하지만 영국 정부는 7월 19일을 ‘봉쇄 완전 해제의 날’ (※말하자면 freedom day)로 못 박았다. 백신 접종률이 충분히 올라갔고, 감염 규모에 비해 입원 환자나 사망자 수가 많지 않았기 때문이다. 의과학자 그룹에서 여러 비판이 나왔지만 보리스 존슨 총리는 확고했다. 더 이상 봉쇄로 인한 자유의 억압과 생계 곤란을 좌시할 수 없다는 논리에서였다. 그는 “앞으로 사망자가 늘어날 것”이라면서 “지금 해제하는 게 올 겨울에 하는 것보다 더 낫다”며 봉쇄 해제를 강행했다.

그렇다고 영국 정부가 ‘팬데믹 종식’을 선언한 것은 아니다. 각종 강제 조치는 해제하되 기존의 방역 지침을 자율적으로 지켜주기를 권고했다. 실내 마스크 착용, 사회적 거리 두기, 환기, 유증상 시 검사 및 자가격리, 손 씻기 같은 개인 위생수칙 준수 등에 대해 꼼꼼하게 안내했다. 영국 과학자들은 올 겨울에 코로나19 제4차 유행이 발생할 수 있으며 이런 현상이 매년 발생할 수 있다고 우려하고 있다.

영국은 코로나19 확산을 통제하기 위한 다섯 가지 후속조치를 함께 발표했다. ▲청소년 등 미접종자 백신 접종 및 고위험군 부스터샷 접종 진행 ▲방역수칙 관련 정보 제공 ▲NHS 앱을 활용한 검사, 추적 및 격리 지속 ▲출입국 관리 및 글로벌 대응 지원 ▲변이 출현 및 확진자 급증 등 비상상황 시 대응책 마련을 약속했다. 시민 자율에 의한 대응이 얼마나 효과적인지 앞으로 지켜봐야겠지만 봉쇄 해제 후 확진자 수는 일단 줄어드는 추세다.

싱가포르, 봉쇄 해제하려다 다시 방역 강화

싱가포르의 출구 전략은 더 장기적이면서 더 전향적이다.
보건장관, 재무장관, 산업통상장관으로 이루어진 코로나19 대응팀이 지난 6월 24일 신문 기고를 통해 ‘뉴 노멀’을 위한 구상을 발표했다. 이들은 백신 접종, 검진에 대한 접근성 제고 및 치료 개선을 통해 일반적인 호흡기 질환(예컨대 독감)을 관리하듯 코로나19를 관리할 수 있다고 주장했다. (※독감처럼 관리할 수 있다는 말은 코로나19의 위험이 독감만큼 낮아졌다는 뜻이 아니다. 둘은 서로 다른 질병이므로 각각에 맞는 접근이 필요하다)

싱가포르 당국은 각종 봉쇄조치를 해제할 뿐 아니라 확진자 수 발표와 추적/격리를 중단하며 해외여행도 재개하겠다고 선언했다. 그러면서 코로나19를 ‘엔데믹(endemic)’으로 정의했다. 감염(원인)보다는 중증 이상의 증상(결과)을 집중적으로 관리하겠다는 뜻이다. 물론 개인위생수칙 준수와 유증상자 자체 격리는 ‘뉴 노멀’에서도 계속 지켜져야 한다고 강조했다.

다만 싱가포르의 로드맵에선 시행 시기를 특정하지 않았다. 싱가포르 보건장관은 언론 인터뷰에서 “인구 3분의 2가 백신 2차 접종을 완료해야 다음 단계로 나아갈 수 있으며 그 시기를 8월 말~9월 초로 보고 있다”고 언급했다. 9월 초부터 단계적으로 방역 조치를 완화해 나가겠지만 급격한 전환은 없을 것이라고 역설했다.

실제로 싱가포르는 이후에도 확진자 위주 방역 체계를 계속 가동하고 있다. 7월 12일 방역 조치가 일부 완화되었지만 최대 2인까지였던 사적 모임을 최대 5인까지로 푸는 수준이었다. 또 식품 포장/배달만 허용하다가 식당 출입을 허용했다.
그러나 싱가포르는 델타 변이로 인해 확진자 수가 늘어나자 일주일이 채 안 돼 예전의 거리두기 단계로 돌아갔고, 그럼에도 확산세가 잡히지 않자 요즘엔 더욱 강력한 방역조치를 적용 중이다. 싱가포르의 인구 대비 확진자 수가 영국의 25분의 1에 불과하고 사망자는 극소수인 상황에서 내려진 결정이다.

결론적으로 싱가포르가 정부 차원에서 전향적인 ‘출구 전략’을 내세웠지만 방역 단계 완화의 강도/시기는 유동적이다. 여전히 확진자 수를 최소화하는 데 초점을 맞추고 있으며 기존 방역조치를 강력하게 유지하고 있다. 영국보다 백신 접종률도 더 높고 확진자·사망자 수는 훨씬 적음에도 불구하고 싱가포르의 출구 전략은 매우 신중한 편이다.

원격으로 코로나19 대책을 발표하는 보리스 존슨(왼쪽) 영국 총리와 리셴룽 싱가포르 총리. (사진=연합뉴스/싱가포르 총리실)

‘억제 vs. 제거’ 서로 달랐던 철학과 전략

두 나라의 서로 상이한 대응은 바이러스를 대하는 근본적인 철학의 차이에서 온다.

영국은 팬데믹 초기부터 억제(suppression) 전략을 취했다. 감염을 완전히 제거하기보다 의료체계가 감당할 수 있는 수준에서 통제하려는 접근이다. 개인주의, 자유주의를 강조하는 영국의 문화에서 애초에 강력한 거리두기와 동선 추적, 마스크 착용 의무화 등의 조치는 받아들여지기 어려웠다. 코로나19 특성상 고령층, 기저질환자 등 고위험군에 집중되는 피해를 막기 위해 상대적으로 위험이 덜한 젊은 층의 활동을 제한할 근거를 마련하기도 어려웠다. 입원환자 수가 현재 가용 병상 수를 넘어가지 않는 적절한 수준의 개입은 필요하지만 ‘코로나 제로(0)’를 목표로 강력한 방역을 시행하진 않았다.

물론 이 억제 전략이 의도대로 작동하진 않았다. 걷잡을 수 없이 커지는 확산 속도에 영국 정부도 결국 고강도 봉쇄조치를 실시할 수밖에 없었다. 감염이 상당히 퍼진 후에는 봉쇄 효과가 제한적인 반면 사회경제적 피해는 엄청났다. 안타깝게도 영국은 지난해 가장 높은 코로나19 사망률과 가장 낮은 경제성장률을 기록한 국가가 되었다. 뒤늦은 대응으로 국민의 생명과 생계를 모두 지키지 못한 셈이다.

그러나 값비싼 대가를 치르고 얻은 것도 있다. 감염 규모가 커지면서 그에 맞춰 의료체계가 보강되었다. 자원을 우선순위에 맞춰 배분하는 법을 배웠다. 나와 이웃의 감염을 견뎌내는 역량이 길러졌다. 더 큰 규모의 감염을 감당할 수 있는 의료적, 사회적 인프라가 구축되었다. 여기에 백신 접종이 더해지니 바이러스와의 공존이 더 수월해졌다. 델타 변이라는 새로운 시험 앞에서 영국이 당황하지 않는 이유다.

싱가포르는 팬데믹 초기부터 제거(elimination) 전략을 채택했다. 강제와 처벌을 동반한 고강도 거리두기와 추적 격리, 국경 봉쇄를 통해 지역사회 감염을 제로(0)에 가깝게 만들려 노력했다. 그에 따른 성과도 거두었다. 초기 유행은 사망으로 이어지지 않았고, 작년 9월 이후부터는 확진자도 거의 발생하지 않았다. 아시아에서 가장 먼저 백신을 대량 확보해 빠르게 접종을 진행할 수 있었다. 이를 토대로 출구전략에 대한 구상도 조기에 내놓을 수 있었다. 지난해 경제적 피해가 적진 않았지만 올해 전망은 밝은 편이다. <아래 표 참조>

하지만 감염 통제에 성공한 경험이 오히려 공존으로의 전환을 늦추는 것처럼 보인다. 방역을 완화할 경우 필연적으로 확진자 수가 증가할 텐데 이를 감당할 보건의료적, 경제적, 사회적, 심리적 준비를 못했기 때문이다. 광범위한 검진, 동선 추적과 시설 격리는 확진자 급증 시 상당한 수준의 인력·재원을 필요로 한다.

반면 영국에선 애초에 밀접 접촉자나 의심 증상자가 생겨도 자발적 검사를 유도하고 확진 판정을 받아도 무증상-경증 환자는 집에서 쉬게 한다. 유행 규모가 비슷해도 싱가포르보다 사회적 비용이 훨씬 덜하다.

한국, 방역 패러다임의 전환을 준비해야  

어느 나라든 확진자 동선에 들어간 식당·학교를 폐쇄할 경우 경제적 비용이 커지고, 밀접 접촉자를 모두 격리할 경우 사회적 비용도 크게 불어난다. 감염 자체가 두려운 대상이 되면 확진자의 심리적 비용도 커진다. 접종률을 몇 퍼센트 더 올린다고 해서 이런 비용이 갑자기 사라지지 않는다. 바이러스와의 공존은 자연히 늦어질 수밖에 없다. 이른바 통제의 역설이다.

우리나라는 어떨까. 지난 1년 반 동안 제거(싱가포르)와 억제(영국) 사이에서 방역을 실시해 왔다. 당국의 기민한 대응, 의료진 및 공무원의 헌신, 시민들의 자발적 협조로 일상과 방역 사이에 절묘한 균형을 이루었다. 4차 유행의 한가운데 있으면서도 봉쇄 수준의 통제를 하지 않았으며 폭발적인 확산세도 저지하고 있다. 고위험군 시민들이 어느 정도 백신 접종을 마친 덕에 사망자 수도 크게 늘지 않았다.  ‘출구 전략’ 관점에서 보면 한국은 영국보다 싱가포르의 모델을 따를 가능성이 크다.

코로나19 확산 규모가 커질 때 의료진에 가해지는 부담은 막대하다. 감염자가 감당하는 사회적, 심리적 비용도 만만치 않다. 방역 단계 완화의 결과로 확진자 수가 증가하면 사회가 이 비용을 고스란히 감당해야 한다. 우리 정부가 야심 차게 내세웠던 백신 접종 인센티브 및 방역 완화 정책들을 서둘러 주워 담을 수밖에 없었던 이유다. ‘짧고 굵게’의 약속은 지켜지지 않을 확률이 높다.

그렇다면 ‘통제의 역설’을 피할 방법은 없을까? 이상적으로 볼 때 백신 접종, 치료제 개발, 저비용-고효율 거리두기로 ‘질병의 위험’을 낮추는 한편, 병상 및 의료인력 확보, 검진/추적/격리 범위 현실화, 정확한 정보 제공으로 ‘견뎌낼 여력’을 늘리면 가능하다. 사실 이런 변화의 필요성은 이미 오래전부터 제기돼왔다.

코로나19 출구전략의 공론화가 필요

한국 사회는 코로나19 앞에서 사람들의 경각심이 ‘해이해진다’는 이유로 출구 전략 논의는 아예 뒷전으로 미뤄놓았다. 백신 접종율을 충분히 높이고, 치료제가 개발되고, 확산세가 한풀 꺾이고, 그런 조건들이 갖춰질 때 논의를 시작해도 늦지 않다는 입장이었다.

그러나 영국처럼 극심한 희생을 치르고 배우기보다, 싱가포르처럼 오랜 기간 사회경제적 피해를 감내하기보다, 양자 사이에서 절묘한 균형점을 모색해봐야 할 때가 아닌가 싶다. 이제부턴 백신 접종과 사회적 거리두기를 통해 확산을 통제하는 동시에, 바이러스와의 안전한 공존을 위한 출구전략을 치밀하게 준비하는 노력이 필요하다. 이를 위해 지난해 4월 정부가 코로나19와의 장기전에 대비하기 위해 마련한 생활방역위원회의 기능을 개선하고 권한을 강화하는 방법도 찾아봐야 한다.

코로나19 방역 패러다임의 전환은 하루아침에 이뤄질 수 없다. 정부와 전문가들이 물밑에서 논의하다가 어느 순간 ‘짠’ 하고 내놓아선 곤란하다. 정부, 전문가 그룹, 시민사회에서 서로 활발한 토론을 벌여 사회적 합의를 추구해야 한다. 또한 그런 과정이 이해관계자들에게 충분히 알려져야 한다. 코로나19 ‘출구 전략’의 공론화가 필요한 이유다.


장영욱 필자

런던정경대(LSE)에서 경제사·인구통계 전공으로 박사학위를 받고 현재 국책연구기관인 대외경제정책연구원(KIEP) 유럽팀에서 근무하고 있다남아공에서 스페인 독감‘ 연구를 수행하다가 귀국했으며 지금까지 감염병 연구를 계속해왔다. <스웨덴의 코로나19 대응전략과 경제적 영향>, <주요국의 코로나19 백신 접종 현황 및 접종률 제고 전략> 등 다수의 보고서를 작성하였다.

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