미국 대선이 닷새 앞으로 다가왔다. 이번 대선은 특이하게도 투표 못지않게 개표에 더 관심이 쏠린다. 도널드 트럼프 대통령이나 조 바이든 민주당 후보나 승부가 미세하게 갈릴 경우 불복할 가능성이 크기 때문이다. 미 선거 역사상 유례없는 일이다. 미국 유권자들의 투표 참여 열기는 뜨겁다. 7500만 명 이상의 유권자가 이미 투표를 마쳐 사상 최고의 사전 투표율을 기록했다. 전체 유권자 2억330만 명 가운데 40% 가까이 된다.
그런데 이번 대선의 승부는 개표 후에 법적 공방으로 이어질 수 있다. 트럼프 대통령이 불복을 공언했지만 오로지 그 이유 때문만은 아니다. 공화·민주 두 진영이 벌이는 총력전에다 코로나19라는 특수한 여건이 맞물려 미국 선거시스템이 갖고 있던 취약점이 속속 드러나고 있어서다. 일부 지역에선 개표를 전후한 폭력시위에 대비할 만큼 선거 후유증을 걱정하고 있다.
한국의 역대 대선에서도 투개표 부정 시비는 늘 있었고 선거무효소송이 제기됐지만 음모론에 그칠 뿐 별 관심을 끌지 못했다. 미국식 선거제도에는 도대체 어떤 치명적인 약점이 있어서 법정 싸움과 정치적 혼란을 예고하는 것일까. 그럴 경우 미국식 대선 모델은 살아남을 것인가. [편집자]
#한국과 달리 사전 유권자 등록 필요
선거 절차·관리, 50개 州 자율에 맡겨
#진입장벽 높이는 '유권자 억압' 여전
신분증 없어 투표권 행사 못하기도
#우편투표 법적 분쟁은 현재진행형
투표 마감일·제출처 놓고 소송 잇따라
#우편투표 개표 여부 다투게 될 경우
대법관 성향 따라 승패 뒤집힐 수도
#패자 '승복선언'으로 종결되는 관행
이번에 깨지면 정치적 혼란 불가피
미국 투표의 출발점은 ‘유권자 등록’(voter registration)이다. 주민등록을 기초로 선거인 명부가 작성되어 개인이 별다른 조치를 하지 않아도 투표할 수 있는 한국과 달리, 미국은 사전에 유권자 등록부터 해야 한다. 아직 온라인 유권자 등록을 시행하지 않는 주(州)가 50개 주 가운데 텍사스를 비롯해 10개 주나 된다. 당일 현장 투표를 하기 어려운 사람에게는 투표일 전에 유권자 등록을 하는 것부터 쉽지 않은 일이다.
최근 사례를 들어보자. 애리조나의 유권자 등록은 원래 10월 5일까지인데 코로나19를 이유로 연방항소법원까지 가는 소송 끝에 10월 15일로 연장되었다. 추가로 부여된 열흘 동안 약 3만5000명의 유권자가 새로 등록했는데, 경합주의 승부에서 결코 작은 숫자가 아니다.
한국은 공직선거법에 따라 중앙선관위가 통일적인 선거관리를 하지만, 미국의 선거절차는 기본적으로 각 주의 법령에 따르고 선거관리도 각 주의 자율에 맡겨져 있다. 연방선거위원회(Federal Election Commission)가 있지만 선거자금 규제에 관해 제한적 역할을 하는 기관일 뿐이다. 한국은 투표뿐만 아니라 모든 공적 영역에서 주민등록증이 신분 확인 용도로 인정되지만, 미국은 정부에서 발급해 일괄적으로 통용되는 신분증이 없다. 운전면허증이나 여권이 있지 않느냐고 생각할 수 있지만 누구나 이를 발급받는 것은 아니다.
이처럼 투표를 위한 진입장벽이 높은 약점을 악용해 투표권 행사를 어렵게 만드는 다양한 ‘유권자 억압’(voter suppression)이 벌어지는 게 미국의 현실이다. 당연히 소수집단을 대상으로 가해지게 마련이고, 노예해방 이후 흑인들을 배제하기 위한 것이 그 뿌리였다. 예컨대 유권자 등록 요건으로 철자법 테스트를 시행하면 ‘문맹률이 높은’ 인종의 투표 참여는 어려워진다. 민권운동의 대표적 성과가 1964년 민권법 외에 1965년 ‘투표권법’인 것은 괜한 일이 아니다.
오늘날의 유권자 억압은 옛날처럼 단순하고 노골적인 방식으로 이뤄지지 않는다. 위스콘신의 경우 공화당이 2010년 주지사와 주 의회를 장악하며 투표절차를 강화했다. 예컨대 과거에 유권자 등록과정에서 인정됐던 주립대학 학생증은 신분증으로 쓸 수 없도록 만들었다. 그 영향을 받는 유권자는 민주당 성향의 젊은 세대, 소수인종, 저소득층일 수밖에 없다.
실제로 2016년 대선에서 투표권은 있는데 신분증을 갖추지 못한 위스콘신 유권자가 수만 명에 이른다는 연구결과가 있다. 위스콘신에서 트럼프-클린턴의 격차가 약 2만3000여 표였는데, 이런 결과가 과연 트럼프 돌풍 때문인지, 아니면 공화당의 유권자 억압 때문인지는 쉽게 답하기 어렵다.
<뉴욕타임스 관련 기사>
각 주의 자율에 맡겨진 선거제도, 선거절차 구성 및 운영 과정의 문제로 인해 미국의 선거는 원래부터 법적 분쟁 가능성이 높았다. 투표장에서 어떤 서류로 신분 확인을 할지는 중립적·기술적 이슈일 것 같지만, 앞의 사례처럼 실제로는 선거 결과에 영향을 미칠 수 있는 사안이다. 2000년 대선 같은 극적인 상황은 아니라도, 아슬아슬하게 승패가 엇갈릴 경우 소송을 통해 끊임없이 다툴 수밖에 없다.
우편투표를 둘러싼 법적 분쟁은 현재진행형
이번 대선에서 어느 때보다 법적 분쟁의 가능성이 높아진 것은 코로나19로 인해 확대된 우편 투표(mail-in ballot) 때문이다. 우편 투표는 현장 투표에 비해 다툼의 여지가 크다. 본인 확인 및 투표 보안을 위한 절차, 선거일까지 도달한 투표만 개표할지 아니면 당일 소인이 찍힌 것까지 인정할지, 선거일 전에 도달한 우편투표를 미리 개표할지 아니면 현장투표 완료 후에 개표할지 등 여러 쟁점이 있다. 그래서 투표가 끝난 뒤 ‘개표’ 과정이 순탄치 않을 것임을 예고한다.
그런데 이번 대선에선 투표 방식, 즉 ①당일 현장 투표 ②사전 투표 ③우편 투표를 놓고 민주·공화 양당의 지지층이 극명하게 다른 선호도를 보인다, 여기엔 코로나19에 대한 태도 차이도 작용하고 있다. 바이든 지지층이 우편 투표를 51%(당일 투표는 20%)나 선호하는 반면, 트럼프 지지층은 정반대로 당일 투표를 50%(우편 투표는 25%)나 선호한다. 바이든이 신승에 그칠 경우 우편 투표를 둘러싼 법적 시비 가능성이 그만큼 크다는 얘기다.
6개 경합주 중 애리조나, 플로리다, 노스캐롤라이나는 선거일 전에 우편투표 개표를 허용하지만, 펜실베이니아, 미시건, 위스콘신은 선거일에 우편투표 개표를 시작한다. 경합주에서 우편투표까지 개표해야 결과를 알 수 있을 정도로 치열한 접전이 벌어지면, 해당 주의 결과가 늦어지는 정도가 아니라 아예선거일 당일에 최종 승자를 가리기 어려울 수 있다.
현재 가장 유력한 시나리오는 경합주에서 트럼프가 현장투표 결과만 보고 승리를 선언했는데 이후 우편투표 개표에 따라 바이든이 최종 승자로 판명되는 것이다.
트럼프 대통령은 그동안 우편투표 선거부정 가능성을 지속적으로 제기했다. 현장투표로 확실하게 승부가 가려지지 않은 상황에서, 우편투표 개표가 진행됨에 따라 바이든의 득표율이 계속 올라가면, 트럼프는 “누누이 얘기한 것처럼 우편투표는 부정”이라며 법적 소송으로 다툴 가능성이 높다. 전국적으로 지지율이 앞서는 바이든은 대규모 법률팀을 꾸려 이런 시나리오에 대비하고 있다.
<뉴욕타임스 관련 기사>
그런데 우편투표를 둘러싼 법정 다툼은 가상 시나리오가 아니라 지금도 진행되고 있다.
펜실베이니아 주 정부는 코로나19 상황에서 투표 참여 확대를 위해 우편투표 마감을 연장했는데, 이에 대해 공화당이 소송을 제기했다. 펜실베이니아 대법원은 ‘선거일 당일 소인이 있고 선거일부터 사흘 내에 도달한 우편투표’까지 개표를 허용했다. 연방대법원 역시 펜실베이니아 대법원 판결을 유지했다.
<워싱턴포스트 관련 기사>
유사한 사례는 다른 경합주에서도 잇따른다. 위스콘신에서 연방항소법원은 선거일 이후 6일 내에 도달한 우편투표 개표를 허용한 1심 판결을 뒤집고 ‘투표일까지 도달한’ 우편투표만 효력을 인정했고, 연방대법원은 이를 유지했다. 또한 노스캐롤라이나는 선거일 소인부 우편투표가 선거일부터 9일 안에 도달하면 개표하겠다고 했는데, 연방대법원은 역시 주 정부의 조치를 인정했다.
미국은 한국처럼 하루 이틀 내에 전국에 우편물이 배달되는 나라가 아니고, 어느 시점까지 도달한 우편 투표를 개표할지는 선거절차의 기술적 문제가 아니라 투표권에 관한 법적·정치적 이슈다.
또 다른 사례도 있다. 공화당 소속 텍사스 주지사는 유권자가 우편투표를 직접 제출할 수 있는 장소(mail-in ballot drop-off locations)를 카운티별 1곳으로 제한했다. 명분은 복수로 제출 장소를 허용하는 것보다 ‘보안’이 확실해진다는 것이다.
그런데 텍사스는 미국에서 둘째로 면적이 넓은 주이다. 예컨대 해리스 카운티는 제출 장소 12개를 설치했는데 이번 조치에 따라 11곳을 닫아야 한다. 소수집단의 투표 참여를 어렵게 만들 것이 너무나 명백하기 때문에 민주당 및 시민단체는 연방법원에 소송을 제기했다. 1심에선 이 조치가 고령자 및 장애인의 투표권을 침해하여 무효라고 했으나, 항소법원은 주지사의 조치가 유효하다고 판결했다.
그럼에도 이를 둘러싼 법적 분쟁은 아직 종결되지 않았다. 선거일은 코앞인데 텍사스의 우편투표 절차는 아직 유동적인 것이다.
연방대법원이 대선 결과를 결정할 수도
로버츠·배럿 대법관이 만들어낼 변수
당선자를 직접 판정하는 기관은 아니지만, 법률 해석과 적용에 관해 최종 심판권을 행사하는 연방대법원의 판결로 선거결과가 결정되는 것은 얼마든지 가능하다. 예를 들어 경합주의 현장 투표에서 트럼프가 바이든을 1만 표 앞섰는데 개표 여부가 논란거리인 우편 투표가 2만 표라면, 이를 개표할지 여부에 관한 연방대법원 판결은 당연히 선거 결과를 뒤바꿀 수 있다.
2000년 대선의 선례도 있다. 초박빙인 플로리다 결과에 따라 조지 W. 부시와 앨 고어 중 당선자가 결정되는 상황이었다. 공화당이 장악한 주 정부는 일단 부시 승리를 선언했지만, 고어 측에서 수작업 재검표를 요구하는 소송을 제기했고 플로리다 대법원은 이를 허용했다.
그러나 연방대법원이 플로리다 대법원 판결을 뒤집고 재검표 중단을 명령하는 바람에 원래 결과가 그대로 확정됐다. 부시가 전체 선거인단(538명) 중 과반에서 단 한 표 많은 선거인단 271명으로 당선된 이유다. 이때 대법원의 ‘Bush v. Gore’ 판결은 공화·민주 진영에 따라 5대4로 의견이 갈렸다. 연방대법관 한 자리를 놓고 양측이 극한의 정쟁을 벌이고, 대선 투표일을 앞두고 대법관들의 성향이 더욱 주목받을 수밖에 없다.
루스 베이더 긴즈버그 대법관의 타계로 인해 대법원에선 일시적으로 보수 5, 진보 3의 구도가 됐다. 그런데 이번 대선과 관련된 일련의 사건에서는 존 로버츠 대법원장의 입장에 따라 결과가 좌우되고 있다.
앞에서 언급한 펜실베이니아 우편투표 사건에서는, 로버츠 대법원장이 예상 외로 진보 대법관 3명과 의견을 같이 해서 우편투표 연장 조치의 유효성이 인정되었다. 반면 위스콘신 우편투표 사건에서는 로버츠 대법원장이 보수 측에 동조하며 5대3으로 우편투표 마감 연장이 인정되지 않았다.
그런데 긴즈버그 대법관의 후임으로 임명된 에이미 코니 배럿 대법관은 이런 구도를 흔들 것으로 예상된다. 로버츠 대법원장은 진보 대법관과 의견을 같이 하는 사례가 종종 있었지만, 훨씬 보수 성향인 배럿은 그럴 가능성이 거의 없다. 우편투표나 개표 다툼과 관련해 새로운 사건이 연방대법원으로 가면 이전에 판결했던 다른 주의 사례와 다른 결과가 나올 수도 있다. 트럼프와 공화당이 11월 3일 이전에 배럿 임명을 강행해 연방대법원에서 확고한 보수 우위 구도를 다지려는 이유였을 것이다.
법원이 이렇게 선거를 좌우하는 것이 바람직한지를 떠나, 연방대법원이 최후의 심판자로 모든 분쟁을 해결할 수 있을지도 불확실하다. 선거인단은 12월 14일 대통령을 선출하는데, 각 주는 11월 3일 선거 결과를 토대로 선거인단 투표 6일 전인 ‘12월 8일까지’ 선거인단을 확정해야 한다. 이 시한까지 개표 및 선거인단에 관한 법적 분쟁 또한 종료되어야 한다.
그런데 2000년에 플로리다 단 한 주(州)의 개표에 관해 소송이 벌어졌음에도, 연방대법원에서 선거인단 결정시한 바로 전날에야 구술변론을 하고 선거인단 결정시한 당일에 판결이 나왔다. 여러 주에서 동시다발로 개표를 둘러싼 소송이 벌어지면 현실적으로 12월 8일까지 모든 분쟁이 종료될지 의문이다. 실제 그런 상황이 되면, 전례가 없는 일이니 누구도 해결책을 장담하지 못하는 것이 엄연한 현실이다.
3일 밤에 과연 무슨 일이 벌어질까?
선거일 밤에 개표가 완료되는 한국과 달리, 미국 선거의 개표는 원래 선거일 한참 후에도 끝나지 않는다. 공식 절차와 별개로 ‘실질적으로’ 대선을 종결지은 것은 패배한 후보의 ‘승복선언’(concession)이라는 관행이다. 개표가 진행되고 승패가 기울면 패자가 승자에게 전화해 패배를 인정하는 것이다. 그 후 보통 패자가 먼저 ‘concession speech’를 하고 퇴장하면, 승자의 ‘victory speech’로 백악관을 향한 긴 싸움을 끝낸다.
공식적인 법적 효력이 있는 것은 아니지만 concession은 선거 당일에 어쨌든 승부를 끝내고 일상으로 돌아가서 정권 이양으로 돌입할 수 있도록 만드는 관행이다.
선진 민주국가의 아름다운 정치문화로 미화할 필요는 없으나, 현실적 한계가 있는 제도 하에서 정치시스템이 돌아가도록 만들어주는 장치로 역할을 해온 것은 분명하다. 그 의미를 뚜렷하게 보여주는 장면은 역시 2000년 대선에서 나왔다. 고어는 원래 부시에게 concession을 했는데, 플로리다 개표에 문제가 있다는 것을 알게 되자 곧바로 부시에게 전화하여 concession을 철회한 다음, 재검표를 위한 소송에 나섰다.
그러나 그런 암묵적 규칙 따위를 무시해 버리는 사람이 나타나면 이런 관행이란 휴지조각처럼 그 효과가 사라진다. 지금은, 한쪽 후보 그것도 현직 대통령이 불복을 공언하고 있다. 트럼프처럼 투표 전부터 불복을 언급하지 않아서 그렇지, 바이든 또한 현장 투표에서 열세였지만 우편 투표 개표로 뒤집을 가능성이 남아 있으면 쉽게 패배를 인정하기 어려울 것이다. 선거일 밤에 승부가 확실하게 나지 않고 누구도 concession을 하지 않으면, 결국 개표를 완료하든 연방대법원에서 소송을 하든 그야말로 막장까지 갈 수밖에 없다.
그래서 필자는 지난 12일 <피렌체의 식탁>에 쓴 글에서 "바이든과 민주당은 선거인단 270명 확보가 아니라 ‘압승’을 목표로 할 이유가 있다"고 분석했다.
[유정훈의 ‘美 대선 깊이 보기’] 경합州 6곳 판세 감안 땐 바이든 승리 ‘눈앞’ (<피렌체의 식탁> 10월 12일자)
민주당은 여론조사 결과가 괜찮은 조지아, 오하이오, 아이오와, 텍사스에도 총력을 기울이고 있다. 기존 경합주 외의 주에서도 이길 가능성이 실제로 있기 때문인지 아니면 대세가 이미 기울었음을 보여주고 상대방 캠페인의 자원을 소진시키려는 의도인지는 드러나지 않는다. 다만, 확실한 표 차이로 승리해야 법적 분쟁이란 리스크를 줄일 수 있겠다는 전략이 아닌가 생각된다. 개표를 둘러싼 소송이 벌어지는 것 자체를 막을 수는 없더라도, 현장투표에서 확실하게 표 차이가 나거나, 불복 소송을 해도 뒤집기 어려운 주를 하나라도 더 만드는 게 상대방에게는 가장 힘든 압박이다.
여러 매체에서 예상하는 것처럼 바이든의 압승(landslide) 또는 트럼프의 아슬아슬한 막판 역전으로 끝날지, 아니면 전례 없는 법정 다툼과 정국 혼란으로 이어질지는 선거일 다음날까지 가봐야 알 수 있을 것이다. 지금으로서는, 트럼프가 트윗에서 즐겨 쓰는 표현대로, 무슨 일이 일어나는지 지켜볼 수밖에 없다.
“We’ll see what happens!”
유정훈 필자
변호사(한국 및 미국 뉴욕 주). 2011년 미국 연수 당시 버락 오바마에 맞설 공화당 대선후보 경선이 한창이어서 미국 정치·선거에 본격적으로 관심을 갖게 됐다. 이후 페이스북에서 꾸준히 미국 정치와 법에 관한 ‘덕질’을 계속하고 있다. 메디치미디어가 출간한 『상 차리는 남자? 상남자!』를 공저했다. 서울신문에 칼럼을 연재 중이다.